VII SA/Wa 693/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Jarosław Stopczyńśki, , Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2009 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Sygnatura akt VII SA/Wa 693/09 UZASADNIENIE Decyzją [...] grudnia 2008r., Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 156 §1 pkt 2, art. 157 §1 i §2 oraz art. 158 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwana dalej Kpa), po rozpatrzeniu wniosku Archiwum Państwowego w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2005r., Nr [...] zmieniającej ostateczną decyzję Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 1991r. w sprawie budowy obejmującej postawienie kiosku dwubryłowego typu K-67 na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], określającą termin lokalizacji w/w kiosku do dnia 31 grudnia 1994r. i ustalającej czas lokalizacji przedmiotowego obiektu jako nieokreślony na warunkach właściciela terenu stwierdził nieważność przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2005r., Nr [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego wskutek niewłaściwego zastosowania przez Prezydenta Miasta [...] trybu art. 155 Kpa. Wojewoda [...] wskazał, iż w/w przepis Kpa może być zastosowany wobec decyzji ostatecznej jedynie w czasie, kiedy obowiązuje podstawa prawna, na jakiej decyzja ta została wydana. Zmiana regulacji prawnej oznacza konieczność rozpatrywania uprawnień strony w świetle nowego stanu prawnego i prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 Kpa uwarunkowana jest więc prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego. W przedmiotowej sprawie, w dniu wydania decyzji Prezydenta Miasta [...], Nr [...], [...] lutego 1991r. obowiązywała ustawa z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Wymieniony akt prawny stracił moc na podstawie art. 107 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) z dniem wejścia w życie tej ustawy tj. z 1 stycznia 1995r. W dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2005r. nie obowiązywała już podstawa prawna, w oparciu o którą wydana została decyzja z [...] lutego 1991r., co oznacza, iż zastosowanie wobec decyzji z [...] lutego 1991r. trybu art. 155 Kpa stanowi rażące naruszenie prawa. Decyzją z dnia [...] lutego 2009r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania M. R. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008r., stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2005r., Nr [...], zmieniającej ostateczną decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 1991r., Nr [...] w sprawie budowy obejmującej postawienie kiosku dwubryłowego typu K-67 na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008r., Nr [...]. W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że Wojewoda [...] swoją decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2005r., oparł na przesłance rażącego naruszenia art. 155 Kpa. Weryfikacja decyzji ostatecznych w trybie art. 155 Kpa może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy obowiązują przepisy, na podstawie których decyzja została wydana Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że w dniu wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2005r., nie obowiązywała już ta sama podstawa prawna, co w dniu wydania decyzji udzielającej M. R. pozwolenia na budowę tj. zamiast ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane obowiązywała ustawa Prawo budowlane z 7 lipca 1994r. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Prezydent Miasta [...] nie mógł zmienić decyzji z dnia 11 lutego 1991r. w trybie art. 155 Kpa, gdyż rozstrzygając w tym trybie, powinien w pierwszej kolejności zbadać zasadność zastosowania tego przepisu, tj. czy w chwili weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej istniał ten sam stan faktyczny i prawny, co w dniu jej wydania. Zmiana regulacji prawnej, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, spowodowała konieczność rozpatrzenia uprawnień strony w świetle nowego stanu prawnego i doprowadziła do powstania nowej sprawy administracyjnej. Ponadto konieczną przesłanka do zastosowania art. 155 Kpa jest wyrażenie zgody przez stronę, zaś jej brak lub wadliwość prowadzi do rażącego naruszenia cytowanego przepisu. Jak wynika z wniosku Archiwum Państwowego w [...] o stwierdzenie nieważności, o ścianę siedziby Archiwum Państwowego bezpośrednio opiera się kiosk stanowiący własność M. R., w związku z czym wnioskodawczyni powinna załączyć zgodę Archiwum Państwowego na dokonanie zmiany decyzji. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2009r., znak: [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. R. wnosząc o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. W skardze zarzuciła naruszenie zasad postępowania administracyjnego wskazanych w art. 6, 7, 8, 9, w związku z art. 77, 107 i 155 Kpa. M. R. podniosła, że jej wniosek o zmianę w/w decyzji został złożony w dniu 29 czerwca 1994r., a więc jeszcze przed wejściem w życie nowej ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. w ocenie skarżącej niezasadna jest argumentacja podnoszona w uzasadnieniu do decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2008r. i powtórzona w uzasadnieniu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009r. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Kwestionowana decyzja zapadła w postępowaniu nadzwyczajnym- nieważnościowym. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 Kpa jest szczególnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, umożliwiając wzruszenie decyzji ostatecznych. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 Kpa i wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej taką wadą. Biorąc pod uwagę okoliczności przedmiotowej sprawy zasadnicze znaczenie ma ocena zaistnienia przesłanki określonej w pkt 2 art. 156 § 1 Kpa, przewidującego jako przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji wydanie jej "bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". Przy czym przez rażące naruszenie prawa w rozumieniu powołanego przepisu należy rozumieć takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Do rażącego naruszenia prawa dochodzi więc wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa. W niniejszej sprawie taka sytuacja miała miejsce. Sąd podziela pogląd wyrażony przez organy orzekające w przedmiotowej sprawie, że kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2005r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 155 Kpa. Zgodnie z treścią wskazanego wyżej przepisu decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W związku powyższym należy wskazać, że do zmiany decyzji w trybie art. 155 Kpa konieczne jest spełnienie łącznie 3 przesłanek z tego przepisu: 1). decyzja musi być ostateczna, 2). strona na podstawie tej decyzji nabyła prawo, 3). musi być zgoda wszystkich stron, wyrażona w sposób jasny, a nie dorozumiany czy domniemany. Odnośnie trzeciej przesłanki należy zauważyć, że weryfikacja w trybie art. 155 Kpa decyzji ostatecznej może nastąpić jeśli wyraża na to zgodę strona, jednak warunek ten nie jest ograniczony tylko do zgody strony, która na podstawie tej decyzji nabyła prawo ale obejmuje również te strony postępowania, których praw czy obowiązków dotyczy decyzja. Ponieważ nie zawsze występuje tożsamość stron postępowania zakończonego decyzją ostateczną z kręgiem stron postępowania opartym o treść art. 155 Kpa zmierzającym do zmiany decyzji ostatecznej, na podstawie której strona nabyła prawo, organ administracji każdorazowo w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego i prawnego musi oceniać jaki jest krąg osób, którym przysługuje status strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie wymienionego przepisu i zbadać czy wyrażają one zgodę na zmianę decyzji (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2000r. w sprawie IVSA 816/99 LEX nr 53385). W przedmiotowej sprawie brak było zgody wszystkich stron. Jak słusznie zauważył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego kiosk stanowiący własność M. R. opiera się bezpośrednio o ścianę Archiwum Państwowego w [...]. W związku z tym do zmiany decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2005r. niezbędna była również zgoda Archiwum Państwowego w [...]. Ponadto należy wskazać, iż aby można było zmienić decyzję ostateczną musi istnieć ten sam stan faktyczny i prawny. W przedmiotowej sprawie, w dacie wydawania pozwolenia na budowę kiosku tj. w dniu 11 lutego 1991r. obowiązywała ustawa z 24 października 1974r. Prawo budowlane. Natomiast w dacie zmiany tej decyzji w trybie art. 155 kpa tj. w dniu [...] lipca 2005r. obowiązywała ustawa Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. Zgodnie z poglądami wyrażanymi zarówno w doktrynie i orzecznictwie zmiana obowiązującego prawa powoduje, iż powstaje nowa sprawa nie tylko w sensie procesowym, lecz również w znaczeniu materialnoprawnym (por. tezę pierwszą do wyroku NSA z 10 stycznia 1984 r., sygn. akt SA/Ka 660/83, z glosą J. Borkowskiego, i wyrok NSA z 20 grudnia 1991 r., sygn. akt II SA 893/91, ONSA 1993, nr 2, poz. 33, z glosą M. Szubiakowskiego, OSP 1995, z. 2, poz. 26). Oznacza to, że zarówno art. 154, jak i art. 155 Kpa mogą być stosowane wobec decyzji ostatecznej tylko w czasie, kiedy obowiązuje podstawa prawna, na jakiej ta decyzja została wydana. Zmiana regulacji prawnej, tak jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie, oznacza konieczność rozpatrywania uprawnień strony w świetle nowego stanu prawnego i prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej. Istotą postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 Kpa jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 Kpa uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie to nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 kwietnia 2000 r., I SA 819/99, LEX nr 55302; z dnia 2 czerwca 2000 r., III SA 1854/99, LEX nr 43956). Mając powyższe na uwadze należy przyjąć za trafny pogląd wyrażony z zaskarżonej decyzji oraz w decyzji oraz w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008r., iż decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2005r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 155 Kpa, co wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Z tych względów zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku a skargę należało oddalić w oparciu o art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.