VII SA/Wa 694/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi J. A. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej. I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji a także postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] lutego 2005 roku II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. A. kwotę 415 (czterysta piętnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. ustalił J. A. opłatę legalizacyjną w wysokości 202.500 zł z tytułu wykonanych bez pozwolenia robót budowlanych przy budowie stawu o pow. [...] ha położonego na działce nr [...] we wsi S. gm. Z. W wyniku zażalenia zainteresowanego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrywał sprawę ponownie i postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. utrzymał w mocy orzeczenie organu powiatowego. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż postępowanie przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego było prawidłowe, a rozstrzygnięcie wydane na jego podstawie trafne. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że nawet błędne pouczenie pracownika administracji o spoczywającym na inwestorze obowiązku, nie może powodować usankcjonowania samowoli budowlanej, a powoływany fakt umorzenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę był spowodowany wycofaniem złożonego wniosku o wydanie pozwolenia, a nie spowodowany rozpatrzeniem samowoli budowlanej w wyniku czego zamiast rozbiórki, umorzono postępowanie. Odnośnie twierdzenia inwestora, iż sprawa powinna być rozpatrywana według przepisów z daty budowy kiedy nie obowiązywała opłata legalizacyjna organ wyjaśnił, że ocenę prawną sprawy dokonuje się według przepisów obowiązujących w dacie je rozpatrywania, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. W niniejszej sprawie, w okresie budowy konsekwencją samowoli było wydanie nakazu rozbiórki i obecnie taka możliwość także istnieje, jednakże organ podejmuje postępowanie legalizacyjne, natomiast zainteresowany, jeżeli nie dokona opłaty, otrzyma nakaz rozbiórki. Jednocześnie organ podkreślił, że powoływany przez stronę art. 49b ust. 5 i art. 49 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pozwalający nałożyć opłatę legalizacyjną w wysokości 2.500 zł nie ma zastosowania do budowy stawów. Skargę na powyższe postanowienie wniósł zainteresowany, domagając się jego uchylenia wraz z postanowieniem poprzedzającym z powodu niezgodności z prawem, a w szczególności z przepisami art. 7, 8, 9 i 77 § 1 kpa oraz naruszenia uzasadnionego interesu prawnego strony. Powtarzając argumentację zażalenia, które rozpatrywał organ wojewódzki, skarżący podkreślił, że podczas czynności zmierzających uprzednio do uzyskania pozwolenia na budowę (w lipcu 2000 r.) dokonał nawet modyfikacji projektu w ten sposób, że zjazdy zamiast betonowych miały być wykonane z darniny, co dodatkowo uzasadniało brak obowiązku uzyskania zarówno pozwolenia jak i zgłoszenia. Zdaniem skarżącego w jego przypadku nie mają zastosowania znowelizowane przepisy, bowiem postępowanie administracyjne nie zostało w ogóle wszczęte, więc nie mogło zakończyć się decyzją ostateczną przed wejściem w życie nowelizacji. Na podstawie art. 48 ustawy w brzmieniu obowiązującym w 2000 r. mogła być nakazana jedynie rozbiórka, jednakże taka decyzja nie została wydana, choć sprawa była rozpatrywana, bo umorzono postępowanie. Tym samym według skarżącego opłata legalizacyjna została ustalona bez podstawy prawnej, a jeżeli już musiałaby być zastosowana, to jedynie w kwocie 2500 zł z art. 49b ust. 5 pkt 1 w zw. z ust. 4. W ocenie skarżącego organ wojewódzki nie zbadał całokształtu sprawy i dokonał błędnej analizy art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego, a nadto nie wziął pod uwagę naruszenia przepisów art. 7, 8 i 9 oraz 77 § 1 kpa w postępowaniu I instancji, bowiem organ ten winien był informować skarżącego o jego sytuacji prawnej, zaś wiedza organu o budowie stawów winna być traktowana jako zawiadomienie o zamiarach inwestora. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez Sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisów prawa. Kontrolą sądową objęte jest postanowienie organu wojewódzkiego nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w przedmiocie opłaty legalizacyjnej w wysokości 202.500 zł. Zaskarżone rozstrzygnięcie poprzedziło postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. wydane w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., w którym organ uchylił postanowienie własne z dnia [...] października 2004 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 135.000 zł i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie Sądu organy administracji prawidłowo przyjęły, że inwestor działał przy budowie stawu w warunkach samowoli budowlanej, którą należało ocenić w świetle przepisów obowiązujących w dacie jej popełnienia i która podlegała legalizacji zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa budowlanego z chwili orzekania. Jednakże nie sposób pominąć kwestii proceduralnych, które wystąpiły w toku postępowania administracyjnego. Postanowienie organu wojewódzkiego nr [...] wydane zostało w trybie art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a., w wyniku skargi zainteresowanego na postanowienie nr [...] z dnia [...] października 2004 r. w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej w kwocie 135.000 zł z tytułu wykonanych samowolnie robót przy budowie stawu o pow. [...] ha na działce nr [...]. W skardze tej strona domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia wraz z postanowieniem poprzedzającym Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2004 r. Stosownie do treści art. 54 § 3 p.p.s.a. warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, a więc uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów skargi, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej. Organ podejmujący takie rozstrzygnięcie jest związany treścią żądania i nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi (vide Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka, wyd. Zakamycze 2006, str. 143). O istnieniu przesłanek do wydania decyzji przez organ administracji w ramach autokontroli określonych w art. 54 § 3 p.p.s.a. decydują kryteria oceny legalności zaskarżonego aktu, które powinny zostać skonfrontowane z treścią wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Dopiero w oparciu o tak rozumiane kryteria możliwa byłaby ocena, czy skargę należało uwzględnić w całości, a tym samym czy spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2006 r. sygn. akt II FSK 1080/05). Powszechnie przyjmuje się, że celem autokontroli jest umożliwienie organowi administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania, bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem. W analizowanym postanowieniu nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględnił żądanie uchylenia zaskarżonych postanowień, jednakże wyszedł poza to żądanie przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, ze wskazaniem w uzasadnieniu zaniżenia wysokości naliczonej opłaty. Świadczy to nie tylko o pominięciu zasady związania treścią żądania, ale również o tym że organ nie uznał za uzasadnione wszystkich zarzutów, czego wymaga art. 54 § 3 p.p.s.a. Uwzględnienie skargi w całości w ramach autokontroli to uwzględnienie jej co do istoty, chyba że z treści skargi wynika żądanie innego rozstrzygnięcia. W takim wypadku uwzględnienie skargi w całości może jedynie polegać na wydaniu rozstrzygnięcia wskazanego w skardze (vide J.P. Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, s. 106). Wychodząc poza żądanie skargi stanowiącej podstawę działania organu w ramach autokontroli organ administracji przekroczył swoje uprawnienia a tym samym nie zostały spełnione wymogi art. 54 § 3 p.p.s.a. Powyższy przepis nie może być bowiem podstawą przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania, a zatem zarówno postanowienie nr [...], jak i później wszystkie wydane po nim postanowienia są nieprawidłowe. W myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Dokonując w oparciu o powyższy przepis kontroli postanowień objętych skargą, jak również poprzedzającego je postanowienia wydanego w ramach autokontroli Sad stwierdził naruszenie przez organy administracji art. 54 § 3 p.p.s.a., a także naruszenie zakazu reformationis in peius. Ani organ administracji stosownie do art. 139 kpa, ani Sąd stosownie do art. 134 § 2 p.p.s.a., nie może rozstrzygać sprawy na niekorzyść strony nawet w przypadku stwierdzenia wadliwości prawnej (o ile nie ma ona charakteru rażącego naruszenia prawa). W przedmiotowej sprawie organ wojewódzki w postanowieniu dokonał takiego właśnie rozstrzygnięcia, działając wbrew zasadzie z art. 139 kpa i naruszając zasady ogólne z art. 6 i 7 kpa, a także art. 54 § 3 p.p.s.a. przy wydawaniu postanowienia, które stało się punktem wyjścia dla postanowień objętych niniejszą skargą. Powyższe uchybienia zaistniałe w toku postępwoania administracyjnego, jako mogące mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, stanowią w świetle art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) podstawę uchylenia zaskarżonego postanowienia wraz z postanowieniem I instancji, a także postanowienia z dnia [...] lutego 2005 r. wydanego w ramach autokontroli. W związku z powyższym organ administracji, stosując przepisy prawa, podejmie stosowne czynności w związku ze skargą zainteresowanego na postanowienie organu wojewódzkiego nr [...] i poprzedzające je postanowienie I instancji. Przy orzekaniu zastosowano art. 152 oraz 200 p.p.s.a.