VII SA/Wa 694/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Jarecka, asesor WSA Katarzyna Tomiło-Nawrocka (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 maja 2024 r. sprawy skargi Wojewody M. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi S., O., K., S. (rejon ul. K., ul. B., ul. S. i ul. A.j) gm. W. I. stwierdza nieważność § 12 pkt 2 lit. b, § 12 pkt 3 lit. b oraz § 14 pkt 2 zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Gminy W. na rzecz Wojewody M. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda Mazowiecki (dalej: "skarżący" lub "Wojewoda") przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczynił uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2023 r., Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi S., O., K., S. (rejon ul. K., ul. B., ul. S. i ul. A.) gm, W. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów: art. 15, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 911, dalej: "u.p.z.p."), w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688), art. 3 pkt 2, art. 3 pkt 2a, art. 29 ust. 1 pkt 16 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, z późn. zm.), § 3 pkt 2 i pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, z póżn. zm.) oraz art. 2, art. 7, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Wskazując na powyższe naruszenia, Wojewoda na podstawie art 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie ustaleń: § 12 pkt 2 lit. b; § 13 pkt 3 lit b; § 14 pkt 2. Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p., podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Podniósł, że zasady sporządzania aktu pianistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, która związana jest ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc jego zawartością (część tekstowa, graficzna). Zawartość aktu planistycznego określona została w art. 15 u.p.z.p. Z kolei tryb uchwalenia planu, określony w art. 17 u.p.z.p., odnosi się do kolejno podejmowanych czynności planistycznych, określonych przepisami ustawy, gwarantujących możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (poprzez składanie wniosków i uwag) i pośrednio do kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Organ nadzoru zobowiązany jest do badania zgodności uchwały ze stanem prawnym obowiązującym w dacie podjęcia przez radę gminy uchwały i w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, do podjęcia interwencji, stosownej do posiadanych kompetencji w tym zakresie. Zdaniem skarżącego, na podstawie art. 164 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 i 11 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu w dniu 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607; z 2006 r. Nr 154, poz. 1107), bezspornym pozostaje fakt, iż społeczności lokalne mają, w zakresie określonym prawem, swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy. Problematyka planowania przestrzennego normowana jest przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w art. 3 ust. 1, do zadań własnych gminy, zalicza kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda, dokonując analizy zaskarżonej uchwały stwierdził, że: - § 12 pkt 1 i 2 sformułowano ustalenia, w brzmieniu: W zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, oznaczonych na rysunku planu symbolami 1MNW, 2MNW: 1) ustala się przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca; 2) ustala się: a) lokalizację wyłącznie jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce budowlanej, b) realizację wyłącznie jednego lokalu mieszkalnego w wolnostojącym budynku mieszkalnym jednorodzinnym, - § 13 pkt 1, 2 i 3 sformułowano ustalenia, w brzmieniu: W zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej lub usług, oznaczonego na rysunku planu symbolem 1MNW-U: 1) ustala się przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca; 2) ustała się przeznaczenie uzupełniające: zabudowa usługowa, wyłącznie z zakresu usług nieuciążliwych; 3) ustala się: a) lokalizację wyłącznie jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego lub wyłącznie jednego budynku usługowego wolnostojącego na działce budowlanej, b) realizację wyłącznie jednego lokalu mieszkalnego w wolnostojącym budynku mieszkalnym jednorodzinnym; - § 14 pkt 1 i 2 sformułowano ustalenia, w brzmieniu: W zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, dla terenu zabudowy letniskowej lub rekreacji indywidualnej, oznaczonego na rysunku planu symbolem JML: 1) ustala się przeznaczenie podstawowe: zabudowa rekreacji indywidualnej; 2) ustala się: a) lokalizację wyłącznie jednego wolnostojącego budynku rekreacji indywidualnej na działce budowlanej, b) realizację wyłącznie jednego lokalu wolnostojącym budynku rekreacji indywidualnej. Tymczasem, stosownie do dyspozycji: - art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, budynkiem jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach; - art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku - § 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez zabudowę jednorodzinną należy rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. - § 3 pkt 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez budynek rekreacji indywidualnej należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. - art. 29 ust. 1 pkt 16 ustawy Prawo budowlane, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy, a) do 35 m2, b) powyżej 35 m2, ale nie więcej niż 70 m2, przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m - przy czym liczba tych budynków na działce nie może być większa niż jeden na każde 500 m2 powierzchni działki. W kontekście dyspozycji art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., art. 2 pkt 2 i 2a ustawy Prawo budowlane oraz § 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Wojewoda wskazał, że ogólna właściwość organów gminy w zakresie władztwa planistycznego nie daje podstaw do ustanawiania takich postanowień planu miejscowego, które ograniczać będą wykonywanie prawa własności nieruchomości objętych tym planem poprzez ograniczenie liczby lokali mieszkalnych w odniesieniu do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a także w związku z dyspozycją art. 29 ust. 1 pkt 16 ustawy Prawo budowlane i § 3 pkt 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w odniesieniu do budynku rekreacji indywidualnej, przy czym w tym przypadku przepisy odrębne z zakresu Prawa budowalnego regulują również kwestię liczby takich budynków. Przepisy ustawy o p.z.p. odnoszące się do zakresu treści planu miejscowego, w tym w szczególności w zakresie art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 ustawy o p.z.p. oraz mającego zastosowanie w przedmiotowej sprawie § 4 pkt 1 i pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyraźnie stanowią, że w planie miejscowym określa się zarówno przeznaczenie terenów, jak i konkretne zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, w tym m.in.: maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, powierzchnię zabudowy, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, linie zabudowy, gabaryty obiektów oraz geometrię dachów. Z kolei z dyspozycji art. 15 ust. 3 pkt 8 ustawy o p.z.p. wynika, że w planie miejscowym można również zawrzeć ustalenia dotyczące sposobu usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do dróg i innych terenów publicznie dostępnych oraz do granic przyległych nieruchomości, kolorystykę obiektów budowlanych oraz pokrycie dachów. Obowiązujące przepisy prawa nie dają jednak gminie uprawnienia do decydowania o wprowadzeniu do planu miejscowego ograniczeń w zakresie liczby lokali mieszkalnych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych, tym bardziej, że definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest jednoznaczna i wprost wynika z aktu o randze ustawowej, tj. z przepisu ustawy Prawo budowlane. Wobec tego nie jest możliwe modyfikowanie tej definicji przez organy uchwałodawcze w aktach prawa miejscowego, a więc mających moc powszechnie obowiązującą na danym terenie. Analogicznie skarżący zwrócił uwagę na brak kompetencji organu do wprowadzenia ograniczenia liczby w ramach budynku rekreacji indywidualnej, jak również samej liczby tych budynków w ramach jednej działki budowlanej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wskazał, że budynek rekreacji indywidualnej to: - wolno stojący parterowy budynków rekreacji indywidualnej rozumiany jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, bądź powyżej 35 m2, ale nie więcej niż 70 m2, przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m, przy czym liczba tych budynków na działce nie może być większa niż jeden na każde 500 m2 powierzchni działki (vide art. 29 ust. 1 pkt 16 ustawy Prawo budowlane); - budynek, który nie musi spełniać minimalnej wysokości pomieszczeń jak w przypadku domu całorocznego przewidzianego jako budynek do stałego przebywania ludzi, ale minimalna wysokość to co najmniej 2,2 m (vide § 72 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie); - budynek, który nie musi spełniać norm współczynnika przenikania ciepła (vide § 328 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie); - budynek, który nie musi posiadać dostępu do mediów, bowiem działka, na której stoi nie musi być uzbrojona (vide § 26 ust. 5, § 46 ust. 4, § 120 ust. 1, § 134 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie); - dojścia i dojazdy do budynku nie muszą posiadać zainstalowanego oświetlenia elektrycznego, zapewniającego bezpieczne ich użytkowanie po zapadnięciu zmroku (vide § 14 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie); - działka na której taki budynek jest realizowany nie musi posiadać samodzielnego dostępu do wody, jeśli poza działką jest ogólnodostępne źródło wody {vide § 26 ust. 5 i § 27 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie); - obiekt przeznaczony jest na pobyt czasowy, okresowy, sezonowy (art. 29 ust. 1 pkt 16 ustawy Prawo budowlane i § 3 pkt 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie); - wejście czy podjazd nie musi posiadać przystosowania dla osób niepełnosprawnych (vide § 61 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Powyższe oznacza, że przepisy ustawy Prawo budowlane określają liczbę budynków rekreacji indywidualnej, jaka może powstać na działce, co oznacza, iż w ramach regulacji planu miejscowego nie można powyższej kwestii modyfikować w stosunku do tychże przepisów. Z kolei z wolnostojącego charakteru takiej zabudowy, jak również z jej celu, którym jest rekreacja indywidualna wynika, iż nie ma możliwości wydzielenia w budynku rekreacji indywidualnej jakichkolwiek lokali, bowiem budynek taki stanowi konstrukcyjnie jedną całość, a zatem co do zasady jest jednolokalowy. Gmina może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź to precyzyjne zapisy, bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów, pod tym jednak warunkiem, że następuje to bez naruszenia przepisów aktów wyższego rzędu. Wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej stwarza zaś ryzyko powtórzenia lub modyfikacji norm obecnych w innych aktach prawnych, w tym także norm hierarchicznie wyższych zawartych w ustawach. Skutki takie są trudne do przewidzenia, stąd konieczność ścisłego przestrzegania granic umocowania prawnego do podejmowania uchwał. Rada Gminy W. (dalej: "organ") w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie wskazując, że z kwestionowanego planu miejscowego wynika określona polityka przestrzenna, przyjęta w zakresie przeznaczania terenów pod zabudowę mieszkaniową. Ustalenie w planie lokalizacji wyłącznie jednego wolnostojącego budynku mieszkalnego o jednym lokalu mieszkalnym na działce budowlanej, nie jest niezgodne z prawem oraz nie przekracza władztwa planistycznego gminy. Wprowadzenie powyższego ustalenia miało na celu zagwarantowanie spójności zabudowy i zachowania ładu przestrzennego poprzez ograniczenie powstawania zabudowy wielolokalowej na jednej działce budowlanej, w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej jednolokalowej, zlokalizowanej na działce budowlanej o zbliżonej bądź takiej samej powierzchni. Organ wskazał, że ograniczenia w potencjale inwestycyjnym nieruchomości na obszarze planu wynikają z polityki przestrzennej gminy W. w związku z jej bardzo intensywnym rozwojem. Wprowadzony zapis jest proporcjonalny do możliwości inwestycyjnych terenów, na których został ustanowiony. Możliwość przyjęcia innych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania przestrzennego nie stanowi przekroczenia granic władztwa planistycznego. Przyjęcie omawianego wskaźnika ma zagwarantować spójność zabudowy i zachowanie ładu przestrzennego, poprzez ograniczenie powstawania zabudowy wielolokalowej np. 3 budynków 2 segmentowych bliźniaków o 2 lokalach (łącznie 12 lokali) na jednej działce budowlanej, w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej jednolokalowej zlokalizowanej na działce budowlanej o takiej samej powierzchni. Jednocześnie, z uwagi na treść art. 35 Prawa budowlanego, ograniczenia w ilości lokali w budynku mieszkalnym jednorodzinnym wynikające z definicji pojęcia budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartej w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, mają zastosowanie przy braku ograniczeń w tej kwestii w zasadach kształtowania zabudowy ustalonych w prawie miejscowym. Przyjęcie bardziej rygorystycznego ograniczenia ilości lokali w planie miejscowym nie jest sprzeczne z omawianą definicją. Organ stwierdził, że kwestionowane przez skarżącego zapisy planu mają racjonalne uzasadnienie, nie naruszają wymagań ładu przestrzennego i nie mogą być kwalifikowane jako naruszenie prawa własności - nastąpiły bowiem po rozważeniu uwag do planu, z uwzględnieniem interesu publicznego. Wynikające z § 12 pkt 2 lit. b, § 13 pkt 3 lit b, § 14 pkt 2 uchwały ograniczenie w liczbie mieszkań nie stanowi, w okolicznościach tej sprawy, naruszenia konstytucyjnej ochrony prawa własności. Nie każde ograniczenie prawa własności stanowi bowiem naruszenie granic władztwa planistycznego. Skoro ustawodawca pozwolił organ planistycznym na ingerencję w prawo własności, poprzez kształtowanie zasad wykonywania tego prawa w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to tylko istotna ingerencja, która w znaczny sposób ogranicza wykonywanie uprawnień właścicielskich, a ponadto jest nieuzasadniona przez organy planistycznego stanowiłaby o przekroczeniu granic tego władztwa. Dla zachowania porządku i równowagi, polityką przestrzenną Gminy W. jest przeznaczanie terenów pod zabudowę mieszkaniową ekstensywną. Zauważa się, iż Gmina W. jest gminą wiejską, nie miejską. Strategicznym celem rozwojowym jest zachowanie jej charakteru z uporządkowaną zabudową, z utrzymaniem wysokich wskaźników powierzchni biologicznie czynnej na działkach budowanych. Zwraca się także uwagę, aby rozwój zabudowy połączony był z wydzielaniem działek zarówno pod budynki jak i drogi o odpowiednich standardach. Niekorzystnym zjawiskiem dla krajobrazu Gminy i zachowania jej cennych przyrodniczo terenów jest dążenie inwestorów wyłącznie do maksymalizacji zysków tj. przeznaczania pod jeden lokal mieszkalny jak najmniejszej powierzchni terenu. Odnosząc się zaś do liczby budynków rekreacji indywidualnej na działce budowlanej, organ wskazał, że Prawo budowlane w art. 29 ust. 1 pkt 16 dopuszcza jeden budynek od 35 m2 do 70 m2 na każde 500 m2 działki. Rada Gminy W. w skarżonym planie ustaliła jeden budynek na działce budowlanej o minimalnej pow. 1500 m2 i powierzchnię zabudowy 0,1 więc ustalono możliwość funkcjonowania większych budynków rekreacji indywidualnej aniżeli te w Prawie budowlanym, stąd też pojawiło się obostrzenie co do jednego budynku na działce 1500 m2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Stosownie do art. 14 ust. 8 u.p.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skargę na uchwałę Rady Gminy W. w niniejszej sprawie wniósł Wojewoda Mazowiecki, jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 609, dalej: "u.s.g."). W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r. sygn. akt II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, Nr 1, poz. 7). Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności, sąd dokonuje przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie trybu sporządzania planu miejscowego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08 oraz z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08). Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały, Sąd wziął pod uwagę, że kontrola zgodności z prawem uchwał jednostek samorządu terytorialnego powinna w pierwszym rzędzie obejmować kontrolę poprawności trybu podjęcia zaskarżonej uchwały. Dopiero przesądzenie o poprawności trybu podejmowania uchwały, w szczególności zgodności z art. 14 i następnymi u.p.z.p., uzasadnia ocenę tej uchwały w aspekcie obejmującym jej treść, a to – w zakresie zaskarżenia. Przy czym kontrola dotycząca trybu podjęcia uchwały jest przeprowadzana wyłącznie w przypadku pierwotnego kontrolowania aktu, w przypadku natomiast kolejnych skarg (które nie doprowadziły do wyeliminowania uchwały) - kontrola ta ogranicza się do zakresu zaskarżenia. Wynika to między innymi z art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jeśli zatem uchwała była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, który wydał prawomocny wyrok to w przypadku orzekania w sprawie kolejnych skarg na ten sam akt, sąd administracyjny jest związany dokonaną oceną prawną w zakresie procedury planistycznej i ogólnych zasad podejmowania uchwał. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nie była wcześniej przedmiotem merytorycznej kontroli sądu administracyjnego. W konsekwencji Sąd orzekając w niniejszej sprawie obowiązany był w pierwszej kolejności ocenić procedurę planistyczną, a więc sekwencję czynności jakie podejmuje organ planistyczny w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p., przez kolejne etapy wyznaczone przez art. 17 u.p.z.p., a skończywszy na jego uchwaleniu na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wraz z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag. Sąd dokonując takiej oceny nie stwierdził, aby badana uchwała podjęta została bez zachowania przepisanej ścieżki legislacyjnej. Rada Gminy W. nie naruszała przepisów proceduralnych w powyższym zakresie, które to naruszenie dałoby podstawy do wyeliminowania uchwały w całości z obrotu prawnego. Dokonując takie oceny Sąd przyjął, że wykładnia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że nie każde naruszenie trybu skutkuje unieważnieniem aktu, a tylko istotne; przyjął też, że uregulowane w art. 17 czynności mają gwarantować możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie wniosków, uwag), pośrednią kontrolę legalności przyjmowanych w projekcie rozwiązań w granicach uzyskiwanych uzgodnień, opinii. Zaniechanie którejś z czynności omawianej procedury czy zmiana kolejności tych czynności stanowi naruszenie, ale nie zawsze prowadzić musi bezwzględnie do nieważności uchwały. Decydujące znaczenie ma w tej kwestii wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego. Przy czym skarga na takie naruszenia nie wskazuje, a Sąd z urzędu również naruszeń o takim charakterze w ww. zakresie nie stwierdził. Przechodząc do zakresu zaskarżenia m.p.z.p.m, Sąd uznał natomiast, że skarga jest zasadna, gdyż Rada Gminy, określając w: - § 12 pkt 2 lit. b i § 13 pkt 3 lit. b m.p.z.p. realizację wyłącznie jednego lokalu mieszkalnego w wolnostojącym budynku mieszkalnym jednorodzinnym, - § 14 pkt 2 m.p.z.p. lokalizację wyłącznie jednego wolnostojącego budynku rekreacji indywidualnej na działce budowlanej (lit. a) oraz realizację wyłącznie jednego lokalu w wolnostojącym budynku rekreacji indywidualnej (lit. b), przekroczyła granice władztwa planistycznego i dokonała w istocie w akcie prawa miejscowego nieuprawnionej modyfikacji przepisów powszechnie obowiązujących (ustawowych). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 7 lutego 2001 r. o sygn. akt K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29) wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Nadanie gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu nie stoi w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP. Zatem władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja musi także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerując w prawo własności organy planistyczne gminy muszą wskazać, jakie to wartości (cele) są na tyle istotne (ważnie społecznie), aby uzasadniały ograniczenie prawa własności podmiotu prywatnego. Ingerencja w sferę własności musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09). Wskazać należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Zgodnie natomiast z § 4 ust. 6 rozporządzenia ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Powyższe regulacje (obowiązujące w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały) dawały Radzie Gminy możliwość kształtowania intensywności zabudowy w planie miejscowym poprzez określenie zasad kształtowania formy budynku, proporcji i kształtu bryły budynku, odległości między budynkami, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, reglamentowanie ilości kondygnacji, określenie poziomu posadowienia parteru, wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalną liczbę miejsc do parkowania oraz linie zabudowy. Nie uprawniały natomiast Rady Gminy do decydowania o intensywności zabudowy, poprzez ograniczanie ilości lokali mieszkalnych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych, tym bardziej, że definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest jednoznaczna i wprost wynika z aktu o randze ustawowej – Prawa budowlanego, i nie jest wobec tego możliwe modyfikowanie tej definicji przez organy uchwałodawcze w aktach prawa miejscowego (a więc mających moc powszechnie obowiązującą na danym terenie). Sąd zauważa przy tym, że zgodnie z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Stwierdza też, że Rada Gminy nie miała ustawowej kompetencji do ograniczania w m.p.z.p. ilości lokali mieszkalnych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych w ramach zasad kształtowania zabudowy. Dokonane zaskarżoną uchwałą ustalenia co do ilości lokali mieszkalnych w wolnostojącym budynku mieszkalnym jednorodzinnym, stanowią naruszenie przepisów odnoszących się do treści planu miejscowego, co w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. warunkuje stwierdzenie nieważności uchwały w oznaczonej części. Nie jest bowiem dopuszczalne, aby z ogólnej właściwości organów gminy w zakresie władztwa planistycznego wywodzić uprawnienie organu uchwałodawczego prowadzące, poprzez określone ustalenia m.p.z.p., do ograniczeń w wykonywaniu własności nieruchomości objętych uchwałą, ograniczając liczbę lokali mieszkalnych w odniesieniu do zabudowy jednorodzinnej. Organ gminy jest związany granicami przedmiotowymi zakresu planu miejscowego wyznaczonymi przez ustawę, co oznacza, że samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem w zakresie określonym w art. 15 u.p.z.p. Podstawa prawna do ustalenia liczby lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym z przepisów tych zaś nie wynika (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2631/18). Podobnie Rada Gminy nie miała uprawnień do ograniczania lokalizacji do wyłącznie jednego wolnostojącego budynku rekreacji indywidualnej na działce budowlanej oraz realizacji wyłącznie jednego lokalu w wolnostojącym budynku rekreacji indywidualnej. Przepisy ustawy Prawo budowlane określają liczbę budynków rekreacji indywidualnej, jaka może powstać na działce, co oznacza, że – jak zasadnie zwrócił na to uwagę Wojewoda - w ramach regulacji planu miejscowego nie można powyższej kwestii modyfikować w stosunku do tychże przepisów. Ponadto w budynku rekreacji indywidualnej, stanowiącym konstrukcyjnie jedną całość, brak jest możliwości wydzielenia jakichkolwiek lokali. Postanowienia planu miejscowego nie mogą być sprzeczne z przepisami ustaw i organ planistyczny nie może wkraczać w kompetencje zastrzeżone dla innych organów administracji publicznej. Biorąc to wszystko pod uwagę, Sąd – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – orzekł jak w punkcie I sentencji. O kosztach postępowania, jak w punkcie II. orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Stosownie zaś do art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.