VII SA/Wa 695/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2008 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w P. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania restrukturyzacyjnego skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. znak [...], działając na podstawie art. 29 i art. 6 ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej /Dz.U. z 2005 r. Nr 78, poz. 684 ze zm. - zwanej dalej "ustawą"/ oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwanej dalej k.p.a./ orzekł o umorzeniu postępowania restrukturyzacyjnego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...], z siedzibą w [...] przy ul. [...], wszczętego postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. znak [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zapadła ona w wyniku nie spełnienia w terminie 24 miesięcy warunków wskazanych w decyzji o warunkach restrukturyzacji z dnia [...] listopada 2005 r. znak [...] oraz w wyniku niespełnienia warunków wskazanych w art. 28 ust. 1 ustawy o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Warunkami tymi były: uregulowanie zobowiązań publicznoprawnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, emerytalne, społeczne w części finansowanej przez ubezpieczonego oraz na ubezpieczenie zdrowotne wraz z odsetkami za zwłokę; zrealizowanie ugody restrukturyzacyjnej zawartej z wierzycielami; zaspokojenie indywidualnych roszczeń pracowników wynikających z przepisów o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz złożenie zaświadczeń i oświadczeń potwierdzających spełnienie warunków restrukturyzacji. Organ pierwszej instancji wskazał, że organ restrukturyzacyjny pismem z dnia 3 grudnia 2007 r. zwrócił się do Dyrektora SPZOZ w [...] o złożenie wyjaśnień w tej sprawie, w odpowiedzi na które Dyrektor ww. Zakładu wskazał, iż Zakład nie spełnił warunków określonych w pkt 1 decyzji o warunkach restrukturyzacji dotyczących uregulowania zobowiązań wobec ZUS w kwocie 7 866 668,89 zł. Ponadto Zakład nie spełnił warunku określonego w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy bowiem posiada zaległości wobec ZUS powstałe po dniu 31 grudnia 2004 r., jak wynika z przedłożonej informacji, w kwocie 11 154 116,49 zł. Organ podał, iż wobec niespełnienia przez SPZOZ ww. warunków organ umorzył postępowanie restrukturyzacyjne SPZOZ w [...], przekazując powyższą decyzję organom będącym wierzycielami należności publicznoprawnych SPZOZ i na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy wystąpił z wnioskiem o likwidację SPZOZ w [...] pozostawiając jednocześnie decyzję w sprawie dalszego funkcjonowania Zakładu do rozstrzygnięcia organu założycielskiego, tj. Powiatu [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w [...]. Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej /Dz.U. z 2005 r. Nr 78, poz. 684 ze zm./ po rozpatrzeniu odwołania - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ drugiej instancji uzasadniając rozstrzygnięcie, wskazał, że organ restrukturyzacyjny wydał decyzję o umorzeniu postępowania restrukturyzacyjnego wobec SPZOZ w [...] z uwagi na brak przedłożenia przez Zakład ustawowo wymaganych dokumentów. Podkreślił, iż zgodnie z art. 28 i 29 ustawy o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej organ restrukturyzacyjny wydaje decyzję o zakończeniu postępowania restrukturyzacyjnego, jeżeli zostały spełnione warunki określone w art. 6 ust. 2 ustawy. Organ odwoławczy stwierdził, iż wobec faktu, że Zakład w [...] nie przedłożył wymaganych dokumentów w ustawowym terminie, a więc nie spełnił warunków, organ I instancji prawidłowo orzekł o umorzeniu postępowania restrukturyzacyjnego, do czego obligowały go przepisy art. 29 ustawy. Organ odwoławczy podał, iż interpretacja powołanych przepisów nie budzi żądnych wątpliwości, co do ich stosowania. Procedura zakończenia lub umorzenia postępowania restrukturyzacyjnego została określona w sposób jednoznaczny i zrozumiały, a termin i warunki, jakie zakład musi spełnić, aby uzyskać pozytywną decyzję, co do przeprowadzonego procesu restrukturyzacji określono ustawowo. Niespełnienie zatem wskazanych warunków pociąga za sobą oczywisty obowiązek organu restrukturyzacyjnego, tj. wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu organ II instancji wskazał, iż zarówno Zakład, jak również organ założycielski zakładu opieki zdrowotnej w [...] systematycznie informowane były o zagrożeniach realizacji przez Zakład warunków określonych w decyzji o warunkach restrukturyzacji i ewentualnych skutkach niewywiązania się z nich, a następnie o niewywiązaniu się z warunków i że zostanie wystosowany wniosek do podmiotu, który utworzył Zakład, o jego likwidację. Odnosząc się do kolejnych argumentów odwołania organ odwoławczy wskazał, że skierowany do Rady Powiatu, jako podmiotu założycielskiego wniosek o likwidację był wykonaniem dyspozycji art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy publicznej i restrukturyzacji. Nadto organ odwoławczy podał, że żądanie strony o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu I instancji i orzeczenie o zakończeniu postępowania restrukturyzacyjnego bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia musi się spotkać z odmową z uwagi na fakt, że termin zakończenia procesu restrukturyzacji jest terminem prekluzyjnym, co oznacza, że po upływie określonego ustawowo terminu do wykonania danego uprawnienia następuje wygaśnięcie uprawnienia przysługującego określonemu podmiotowi, co jest bezwzględnie wiążące dla organów administracji. Zakład miał termin na dostarczenie niezbędnych dokumentów do 30 listopada 2007 r. - jakiekolwiek zaś dokumenty przekazane przez Zakład wpłynęły do organu restrukturyzacyjnego dopiero w dniu 10 grudnia 2007 r., a i tak niekompletne. Z uwagi na fakt, iż Zakład nadal nie dysponuje brakującymi zaświadczeniami, czyli nie spełnia ustawowych warunków, zatem zarówno organ restrukturyzacyjny, jak również Minister Zdrowia działając zgodnie z literą prawa mógł jedynie utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - rażące naruszenie art. 28 i 29 ustawy o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej oraz art. 7 k.p.a. poprzez uznanie, że zastosowanie przepisów art. 28 i 29 oraz wydanej decyzji o umorzeniu postępowania było prawidłowe mimo niewyjaśnienia przez Wojewodę [...] przesłanek wydania decyzji, niewyjaśnienia stanu faktycznego i nie wzięcia pod uwagę interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; - rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji istnienia konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W skardze skarżący wskazał także, że aby wydać decyzję o umorzeniu postępowania restrukturyzacyjnego należy szczegółowo przeanalizować stan faktyczny, interes społeczny i słuszny interes obywateli powiatu, czego organ nie uczynił oraz zaaprobował niezgodne z powołanymi przepisami działanie nie przeprowadzając stosownej oceny. Zakład podniósł, że twierdzenie organu, który podał, iż Zakład nie przedłożył żądanych dokumentów do zakończenia postępowania restrukturyzacyjnego było przedwczesne, gdyż skarżący przedstawił stosowne dokumenty. Biorąc pod uwagę powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm./, kontrola działalności administracji publicznej jest przez Sądy administracyjne sprawowana pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a./ Sąd rozstrzyga nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, uwzględnienie zaś skargi w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. Zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W prawie administracyjnym obowiązuje więc zharmonizowana z Konstytucją zasada ogólna, w myśl której organ administracji, wydając decyzję, nie może ani nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne przepisy prawa. Są to podstawowe zasady działania aparatu administracji państwowej w praworządnym państwie. /por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 1982 r. II SA 1474/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 107 z glosą Z. Janku, OSP 1984, z. 6, poz. 123/. Związanie administracji prawem jest cechą wyróżniającą demokratyczne państwo prawa. Administracja może więc czynić tylko to, do czego wyraźnie upoważnia ją prawo i to w formach i trybie prawem przewidzianych Tak więc przepisy art. 6 i art. 7 k.p.a. statuują zasadę praworządności, zwaną także zasadą legalności, w wąskim i właściwym znaczeniu tego słowa jako przestrzeganie prawa przez organy administracji publicznej. Takie rozumienie tej zasady najbardziej odpowiada konstytucyjnemu ujęciu zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy administracji działają na podstawie i w granicach prawa. W tym ujęciu praworządność oznacza zgodność z normami (przepisami) prawa obowiązującego. Chodzi tu więc o zakres, w jakim normy prawne regulują procedurę podejmowania decyzji administracyjnej. Do norm tych należą w szczególności normy prawa materialnego stosowane przez organ administracji publicznej (podstawa normatywna decyzji) i normy proceduralne regulujące poszczególne fazy postępowania (podstawa proceduralna decyzji). /patrz komentarz do art. 6 k.p.a. (Dz.U.00.98.1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. I./. Biorąc pod uwagę powyższe zarówno organ stopnia wojewódzkiego, jak i Minister Zdrowia są ustawowo zobligowani /tzn. mają prawo i obowiązek/ do kontrolowania postępowania restrukturyzacyjnego. A zatem zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej - organ restrukturyzacyjny wydaje, w terminie 4 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wszczęciu postępowania restrukturyzacyjnego, decyzję o warunkach restrukturyzacji. Decyzja o warunkach, jak sama nazwa wskazuje, zawiera konieczne do spełnienia warunki, aby można było pozytywnie zakończyć postępowanie restrukturyzacyjne, tj. m.in. zatwierdzenie projektu programu, warunki restrukturyzacji i termin zakończenia postępowania restrukturyzacyjnego. W oparciu o przepis art. 28 ust. 1 ww. ustawy organ restrukturyzacyjny, w terminie do 24 miesięcy od dnia wydania decyzji o warunkach restrukturyzacji, wydaje decyzję o zakończeniu postępowania restrukturyzacyjnego tylko w sytuacji, jeżeli spełnione zostały warunki określone w decyzji o warunkach restrukturyzacji. Stosownie zaś do art. 29 ust. 1 cyt. ustawy - organ restrukturyzacyjny, w drodze decyzji, umarza postępowanie restrukturyzacyjne, jeżeli warunki określone w decyzji o warunkach restrukturyzacji nie zostały spełnione w terminie 24 miesięcy od dnia wydania tej decyzji. Do obowiązku organu restrukturyzacyjnego należy więc, zgodnie z przepisami art. 28 i 29 cyt. ustawy w zależności od spełnienia bądź nie warunków procesu restrukturyzacji (w ustawowo określonym terminie), wydanie decyzji o zakończeniu bądź o umorzeniu postępowania restrukturyzacyjnego. Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że procedura zakończenia lub umorzenia procesu restrukturyzacji została przez ustawodawcę określona w sposób jasny, jednoznaczny i zrozumiały. Ustawodawca określił termin (24 miesiące) i warunki, jakie Zakład musi spełnić, aby uzyskać pozytywną decyzję w tej kwestii. Termin wskazany ustawą jest terminem prekluzyjnym /zawitym, ostatecznym/, stanowiącym zakończenie prekluzji - wyznaczonego czasokresu czynności prawnej. Termin prekluzyjny jest nieprzekraczalny, a czynność spełniona po jego upływie jest nieważna; tzn. jej dokonanie jest pozbawione skutków prawnych. Ustawodawca nie przewidział odstępstw w przypadku niespełnienia warunków. Niespełnienie warunków postępowania restrukturyzacyjnego obliguje zatem organ do wydania, jedynej zgodnej z literą prawa decyzji o umorzeniu postępowania restrukturyzacyjnego. Podkreślenia wymaga też fakt, iż niespełnienie któregokolwiek warunku zawartego w decyzji o warunkach restrukturyzacji - powoduje wydanie przez organ decyzji o umorzeniu postępowania restrukturyzacyjnego. A więc zarówno warunek merytoryczny, jak i formalny będzie powodował taki skutek, a w niniejszej sprawie zaistniały oba warunki do wydania decyzji o takiej treści. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] wydał decyzję o warunkach restrukturyzacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] w dniu [...] listopada 2005 r. Zgodnie z tą decyzja Zakład miał spłacić zobowiązania publicznoprawne, zrealizować ugodę restrukturyzacyjną z wierzycielami oraz zaspokoić indywidualne roszczenia pracowników, nadto zrealizować program restrukturyzacyjny i dokonać wszystkiego w terminie do dnia 30 listopada 2007 r. Do organu, do dnia 30 listopada 2007 r., czyli po upływie ustawowych 24 miesięcy nie wpłynęły żadne dokumenty potwierdzające spełnienie warunków wskazanych w decyzji o warunkach, ani też żadne wyjaśnienia w tej sprawie. Dopiero w dniu 19 grudnia 2007 r., (z inicjatywy organu restrukturyzacyjnego, który pismem z dnia 3 grudnia 2007 r. zwrócił się do Zakładu o złożenie stosownych wyjaśnień) Dyrektor Zakładu przesłał do organu dokumenty. Bezspornie trzeba więc stwierdzić, iż Zakład nie dochował terminu spełnienia warunków. Przez 24 miesiące nie podjął się żadnej dyskusji z organem w kwestii spełnienia warunków. Nadto zauważyć należy, iż przesłana po terminie dokumentacja była niekompletna, nie zawierała bowiem zaświadczenia z ZUS i z PFRON. Z późniejszych wyjaśnień złożonych przez Dyrektora Zakładu wynikało, iż Zakład nie posiada już wprawdzie zobowiązań wobec PFRON, nadal natomiast posiada zobowiązania wobec ZUS. Nadal więc, nawet gdyby nie brać pod uwagę uchybienia terminu, Zakład nie spełnia warunków określonych decyzją o warunkach restrukturyzacji. Wobec zaś niespełnienia warunków koniecznych do pozytywnego zakończenia postępowania restrukturyzacyjnego Wojewoda [...] będąc zobowiązanym do nadzoru nad procedurą restrukturyzacji był ustawowo zobligowany do wydania jedynej słusznej w tej sytuacji decyzji, tj. decyzji o umorzeniu postępowania restrukturyzacyjnego. Ze wszystkich zaś powyżej wskazanych przepisów jednoznacznie wynika, że organy obu instancji, dbając o prawidłowe przeprowadzenie postępowania restrukturyzacyjnego właściwie zastosowały przepisy prawa, a wydając decyzje zastosowały taką sankcję, korzystając z nadanych im przez przepisy ustaw, jak i Konstytucję RP uprawnień i obowiązków. Na marginesie już tylko wspomnieć należy, iż organ restrukturyzacyjny monitorując przez cały okres 24 miesięcy proces restrukturyzacji Zakładu w [...] /tj. proces spłaty zobowiązań objętych decyzją o warunkach/, pismem z dnia 7 sierpnia 2007 r. dał wyraz swoim niepokojom informując Zakład, iż w ocenie organu restrukturyzacyjnego realizacja warunków restrukturyzacji przez Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w [...] jest zagrożona. Nie można więc zarzucić organom orzekającym w sprawie, że nie brały pod uwagę stanu faktycznego, ani interesu społecznego. Nie było też konieczności przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Stan faktyczny sprawy, w dniu wydawania decyzji o umorzeniu postępowania restrukturyzacyjnego, nie budził bowiem wątpliwości. Mając na uwadze powyższe ustalenia Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ skargę, jako bezzasadną oddalił.