VII SA/Wa 695/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2010 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] znak : [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), zwany dalej k.p.a. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] znak : [...] o odmowie stwierdzenia nieważności dwóch decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B. zwanego dalej ZUS w B. : 1) z dnia [...] nr [...], o uznaniu, iż J. K., jako pracownik u płatnika P. K. nie podlega obowiązkowo ubezpieczeniom : emerytalnemu i rentowym, chorobowemu, wypadkowemu w okresie od [...] do nadal oraz 2) z dnia [...] znak : [...] stwierdzającej, że niesłusznie wypłacono J. K. zasiłek chorobowy za okres od [...] do [...] orzeczono o braku podstaw do zasiłku chorobowego z tytułu dalszej niezdolności do pracy za okres od [...] do [...], a nadto wezwano do zwrotu nienależnie wypłaconego zasiłku chorobowego. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że dokonując ponownej analizy sprawy i oceny przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji miał na uwadze, iż wyrokiem z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt. V11U 2773/07, Sąd Okręgowy w B. oddalił odwołanie strony od decyzji z dnia [...] nr [...], gdzie strona użyła tych samych argumentów prawnych i faktycznych, co w przypadku wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (zatem Sąd rozpatrzył sprawę merytorycznie i strona w postępowaniu sądowym mogła podnosić argumenty, które jej zdaniem przemawiały za uchyleniem decyzji ZUS). Organ wyjaśnił, że rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne. Można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W ocenie organu, obie decyzje ZUS nie zostały wydane bez podstawy prawnej, czy też z rażącym naruszeniem prawa. Organ ponownie zaznaczył, że zgodnie z art. 86 (ust. 1) ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych kontrolę wykonywania zadań i obowiązków w zakresie ubezpieczeń społecznych przez płatników składek przeprowadzają inspektorzy kontroli Zakładu (ust. 2). Ustalenia kontroli inspektor opisuje w protokole kontroli, natomiast płatnik składek ma prawo złożyć pisemne zastrzeżenia do jego ustaleń ( art. 91 ust. 3 ustawy). Strona w niniejszej sprawie z tych uprawnień nie skorzystała, dlatego też zgodnie z art. 91 ust. 5 ustawy protokół kontroli stanowił podstawę do wydania decyzji w zakresie i trybie określonym w art. 83 ustawy. Organ podkreślił, że z treści przepisu art. 86 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych nie można wywieść wniosku, że po zgłoszeniu pracownika do ubezpieczenia Zakład Ubezpieczeń Społecznych musiał wydać decyzje o objęciu go ubezpieczeniem. Koncepcja ustawy oparta jest na tym, że objęcie ubezpieczeniem zarówno obowiązkowym, jak i dobrowolnym może nastąpić tylko wówczas, kiedy osoba zgłaszana do ubezpieczenia spełnia ustawowe warunki. Organ zaznaczył, że zgłoszenie do ubezpieczenia może odnieść skutek w postaci objęcia ubezpieczeniem tylko wówczas, gdy osoba zgłoszona należy do kategorii osób wymienionych w przepisach. Jednocześnie zasadą jest, że obowiązek zgłoszenia do ubezpieczenia między innymi pracowników spoczywa na płatniku składek (art. 36 ust. 2), a Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonuje wpisu do rejestru składek bez konieczności wydania decyzji. Zgodnie z art. 38 decyzję wydaje się tylko w razie sporu dotyczącego obowiązku ubezpieczenia albo wówczas, gdy zgłoszenie do ubezpieczenia zostało dokonane przez Zakład z urzędu. W przypadku, gdy złożone przy zgłaszaniu do ubezpieczenia dokumenty nie budzą zastrzeżeń pod wzglądem formalnym, osoba zgłoszona jest wpisana do rejestru ubezpieczonych. Ponieważ na podstawie samego zgłoszenia nie można stwierdzić, czy osoba zgłoszona do ubezpieczenia posiada tytuł do objęcia ubezpieczeniem, ustawa daje Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych prawo do kontroli płatników składek. Zgodnie z art. 80 ust. 2 kontrola obejmuje między innymi zgłaszanie do ubezpieczeń społecznych. Właśnie w wyniku takiej kontroli okazało się, że wnioskodawczyni nie należała do kręgu osób obejmowanych ubezpieczeniem społecznym, gdyż nie pozostawała w zatrudnieniu na podstawie umowy o pracę u zgłaszającego ją płatnika. Organ wskazał, że badając przedmiotową sprawę nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania w takim stopniu, aby ich ewentualne naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Natomiast supozycje strony co do działań wykraczających poza ramy postępowania administracyjnego, ze strony pracowników ZUS, nie znajdują potwierdzenia w aktach zgromadzonych w sprawie (strona otrzymała protokół kontroli, zapoznała się z protokołami przesłuchania). Co do naruszenia art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a., organ zwrócił uwagę, iż w wyroku z dnia 21 stycznia 1988 r. (IV SA 941/87, ONSA 1998, nr 1, poz. M)) NSA przyjął, iż przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. Przepis zawierający takie zastrzeżenie określa się mianem klauzuli nieważności. Brak takiej klauzuli wyłącza możliwość stosowania omawianej przesłanki. Odnosząc się do zarzutu strony, iż jedną decyzją organ rozstrzygnął wnioski co do dwóch decyzji, organ wyjaśnił, że strona w swych wnioskach podnosi konsekwentnie, iż sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności dwóch decyzji, które są ze sobą nierozerwalnie związane tzn. jedna jest konsekwencją wydania drugiej. Biorąc zatem pod uwagę, iż występuje tożsamość stron postępowania, jednorodność wniosków o stwierdzenie nieważności, jak też mając na względzie ekonomikę procesową wydanie jednej decyzji w tej sprawie organ uznał za prawnie uzasadnione. J. K. pismem z dnia 28 września 2009 r. wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Z wniosku strony wynika, iż chodzi o przesłankę rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji. Zdaniem strony, zasadniczym zarzutem świadczącym o rażącym naruszeniu prawa przez organ wydający decyzję jest naruszenie art. 7-9 i 11 K.p.a, oraz wydanie decyzji bez rozpatrzenia jej argumentów co stanowi naruszeniem art. 77, 80 i 81 K.p.a oraz art. 107 § 3 K.p.a. Dodatkowo strona podniosła argumenty merytoryczne przeciwko decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz argumenty natury personalnej (co do kompetencji pracowników Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej), czy też kompetencji pracowników wymiaru sprawiedliwości. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] znak : [...] na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 §1 pkt 2 i art. 180 K.p.a oraz w związku z art. 123 ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U z 2007 r. Nr 11, poz. 74, z późn. zm ) - po rozpatrzeniu wniosku J. K. o stwierdzenie nieważności decyzji własnej z dnia [...] nr [...], utrzymującej w mocy decyzję własną z dnia [...] znak :[...], o odmowie stwierdzenia nieważności dwóch decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B. (z dnia [...] znak : [...] i z dnia [...] znak : [...]), odmówił stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu organ wskazał, że dokonując oceny decyzji własnej z dnia [...] pod kątem zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 k.p.a. nie stwierdził, iż przy wydawaniu decyzji zostały naruszone zasady ogólne postępowania administracyjnego wskazane we wniosku przez skarżącą. Organ dodał, że nie będzie odnosił się do dywagacji dotyczących oceny jego pracowników, jak też zarzutów które bezpośrednio dotyczą decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, gdyż nie jest to przedmiotem sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]. Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego powielania sformułowań w części uzasadnienia z decyzji pierwszo instancyjnej organ wskazał, iż jest on niezrozumiały, skoro skarżąca w części powiela swoje zarzuty, a stanowisko organu nie ulega zmianie, zatem użycie podobnych sformułowań jest uzasadnione. Pismem z dnia 21 grudnia 2009 r. J. K. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ zarzucając brak merytorycznego ustosunkowania się do podniesionych przez nią zarzutów w stosunku do obu decyzji ZUS oraz brak podstawy prawnej do ich wydania. Dodatkowo zarzuciła, iż ZUS naruszył zasady określone w art. 10 k.p.a. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] znak : [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 66 ust. 5 i art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych utrzymał w mocy decyzje własną z dnia [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że oceniana pod kątem istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności jest decyzja z dnia [...], a nie decyzje ZUS w stosunku do których skarżąca kieruje swoje zarzuty. Organ podkreślił, że strona konsekwentnie podnosi zarzuty co do przesłanek stwierdzenia nieważności, ale dotyczących decyzji ZUS, a nie decyzji Ministra z dnia [...]. Organ wyjaśnił, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko bowiem rażące naruszenie prawa może skutkować stwierdzeniem nieważności. Organ zaznaczył, że strona skorzysta z możliwości zaskarżenia decyzji z dnia [...] i wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W ocenie organu, przy wydawaniu decyzji z dnia [...] nie naruszone zostały zasady ogólne postępowania administracyjnego wymienione przez stronę we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jak również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (zarzut pominięcia zeznań świadka przez ZUS mógł być kwestionowany przed sądem powszechnym, natomiast zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. przez nie zawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. K. wnosząc o jej uchylenie oraz wszystkich poprzedzających ją decyzji. Zarzuciła, iż zarówno zaskarżona decyzja jak i ją poprzedzające zostały wydane w sposób niezgodny z prawem. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo zaznaczył, iż w wyniku skargi wniesionej przez skarżącą prawidłowość wydanej przez Ministra decyzji z dnia [...] jest obecnie weryfikowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, pod sygn. akt VII SA/Wa 2273/09. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje : Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...][...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...], nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] znak [...] o odmowie stwierdzenia nieważności dwóch decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B. z dnia [...] znak [...] i z dnia [...] znak [...]). W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że w/w decyzja z [...] będzie weryfikowana przez tut. Sąd w sprawie VII SA/Wa 2273/09. Postanowieniem z dnia 21 stycznia 2010 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J. K. i P. K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] wobec wniesienia jej po upływie terminu. Tak więc decyzja z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] nie została poddana ocenie co do swej legalności przez Sąd administracyjny. Organ oceniając tę decyzję w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności winien mieć na uwadze, że dotyczyła ona dwóch decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B. tj., decyzji z dnia [...] nr [...] o uznaniu, że J. K. jako pracownik płatnika P. K. nie podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym, chorobowemu, wypadkowemu w okresie od [...], do nadal oraz decyzji z dnia [...], znak [...] stwierdzającej, iż niesłusznie wypłacono J. K. zasiłek chorobowy za okres od [...] do [...] oraz orzeczono o braku prawa do zasiłku chorobowego z tytułu dalszej niezdolności do pracy za okres od [...] do [...]. Nadto wezwano do zwrotu nienależnie wypłaconego J. K. zasiłku chorobowego. Organ winien mieć na uwadze, że wyrokiem z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt VII U 2773/07 Okręgowy Sąd w B. oddalił odwołanie strony od decyzji z dnia [...] nr [...]. Decyzja ta była więc przedmiotem weryfikacji w drodze postępowania odwoławczego przed sądem powszechnym. Zgodnie bowiem z przepisem art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r., o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 09.205.1585) Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ubezpieczeń społecznych, od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Sąd prezentuje stanowisko zgodnie z którym przyjęcie dopuszczalności oceny legalności decyzji z zakresu ubezpieczeń społecznych przez organ administracji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji mimo jej weryfikacji w drodze postępowania odwoławczego przed sądem powszechnym skutkowałoby niedopuszczalnym dualizmem oceny bytu prawnego tej decyzji (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 2138/09). Postępowanie przeprowadzone przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, ma wprawdzie cechy postępowania administracyjnego, ale odwołanie zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. nr 205 z 2009 r., poz. 1585) od decyzji Zakładu przysługuje w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Prawomocne orzeczenie sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe; gwarantuje to zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych. Organ winien zatem brać pod uwagę fakt istnienia prawomocnego orzeczenia sądowego, którym jest związany. Wyrok Sądu Okręgowego w B. z dnia 3 września 2008 r., oddalający w sprawie VII U 2773/07 odwołanie od decyzji z dnia [...] nr [...] oznaczał bowiem ustalenie zgodności z prawem tej decyzji. W konsekwencji wyrok ten stworzył powagę rzeczy osądzonej w odniesieniu do uznania tejże decyzji za akt legalny, a zatem nie dotknięty także żadną z wad opisanych w przepisie art. 156 Kpa. Kontrola decyzji przez sąd powszechny oznaczała ustalenie prawomocności decyzji z dnia [...] nr [...] co stanowiło dla organu administracyjnego negatywną przesłankę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, przesłankę skutkującą odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Przepis art. 16 § 1 Kpa zawiera ustawową definicję decyzji ostatecznej, jako decyzji od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji zaś pojęcie prawomocności decyzji funkcjonuje w doktrynie prawa administracyjnego i występuje w formie prawomocności w znaczeniu materialnym (niewzruszalność) i formalnym (niezaskarżalność). Przepis art. 269 Kpa cechę prawomocności przypisuje decyzjom, które albo były poddane kontroli sądu powszechnego, albo nie zostały jej poddane z powodu nie wykorzystania tego środka ich zaskarżenia. Walor ten posiada więc decyzja z [...] nr [...] jako kontrolowana przez sąd powszechny, jak i decyzja z dnia [...] znak [...] od której przysługiwało stronie prawo złożenia odwołania do sądu powszechnego: weryfikacji zaś przez ten sąd decyzja ta nie podlegała jedynie z powodu nie wykorzystania tego środka przez stronę. Decyzja z [...] była natomiast konsekwencją decyzji z dnia [...] nr [...] stwierdzała bowiem brak podstaw do zasiłku chorobowego z tytułu niezdolności do pracy i wzywała do zwrotu nienależnie wypłaconego zasiłku wobec tego, że skarżąca nie podlegała obowiązkowo m. in. ubezpieczeniu chorobowemu. Z tego też względu uznać należy, że w przedmiotowej sprawie zarówno w odniesieniu do decyzji kontrolowanej przez sąd powszechny tj. decyzji z dnia [...] jak i decyzji z dnia [...], co do której prawo takiej weryfikacji przysługiwało stronie zachodzi niedopuszczalność wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności z przyczyn przedmiotowych, a w przypadku, gdy postępowanie zostało wszczęte należało umorzyć postępowanie, jako bezprzedmiotowe. Ocenie organu w kontrolowanym przez sąd postępowaniu nadzwyczajnym winno podlegać, czy organ ten dopuścił się rażącego naruszenia przepisu art. 157 § 3 Kpa skoro decyzją z dnia 21 września 2009 r., odmówił stwierdzenia nieważności w/w dwóch decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sytuacji, gdy winien odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tychże decyzji. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).