VII SA/Wa 695/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Jarecka, asesor WSA Katarzyna Tomiło-Nawrocka(spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 maja 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody M. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [..] znak [..] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi W., gm. W. (w rejonie ul. M. i ul. W.) I. stwierdza nieważność § 11 pkt 3 lit. b oraz § 12 pkt 3 lit. b zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Gminy W. na rzecz Wojewody M. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda Mazowiecki (dalej: "skarżący" lub "Wojewoda") przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczynił uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2023 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi W. (rejon ul. M. i ul. W.) gm, W. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów: art. 15, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 911, dalej: "u.p.z.p."), w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688), art. 3 pkt 2, art. 3 pkt 2a, art. 29 ust. 1 pkt 16 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, z późn. zm.), § 3 pkt 2 i pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, z póżn. zm.) oraz art. 2, art. 7, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Wskazując na powyższe naruszenia, Wojewoda na podstawie art 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie ustaleń: § 11 pkt 3 lit. b i § 12 pkt 3 lit. b. Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p., podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Podniósł, że zasady sporządzania aktu pianistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, która związana jest ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc jego zawartością (część tekstowa, graficzna). Zawartość aktu planistycznego określona została w art. 15 u.p.z.p. Z kolei tryb uchwalenia planu, określony w art. 17 u.p.z.p., odnosi się do kolejno podejmowanych czynności planistycznych, określonych przepisami ustawy, gwarantujących możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (poprzez składanie wniosków i uwag) i pośrednio do kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Organ nadzoru zobowiązany jest do badania zgodności uchwały ze stanem prawnym obowiązującym w dacie podjęcia przez radę gminy uchwały i w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, do podjęcia interwencji, stosownej do posiadanych kompetencji w tym zakresie. Zdaniem skarżącego, na podstawie art. 164 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 i 11 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu w dniu 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607; z 2006 r. Nr 154, poz. 1107), bezspornym pozostaje fakt, iż społeczności lokalne mają, w zakresie określonym prawem, swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy. Problematyka planowania przestrzennego normowana jest przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w art. 3 ust. 1, do zadań własnych gminy, zalicza kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda, dokonując analizy zaskarżonej uchwały stwierdził, że: - § 11 pkt 1, 2 i 3 sformułowano ustalenia, w brzmieniu: zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonych na rysunku planu symbolami 1MN, 2MN, 3MN, 4MN: 1) ustala się przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca: 2) ustala się przeznaczenie uzupełniające: budynki gospodarcze, garażowo-gospodarcze i garaże, wolnostojące, wbudowane lub dobudowane do budynków przeznaczenia podstawowego: 3) ustala się: a) lokalizację wyłącznie jednego wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce budowlanej, b) realizację wyłącznie jednego lokalu mieszkalnego wolnostojącym budynku mieszkalnym jednorodzinnym; - § 12 pkt 1, 2 i 3 sformułowano ustalenia, w brzmieniu: W zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy usługowej, oznaczonych na rysunku planu symbolami 1MN/U, 2 MN/U. 3MN/U, 4MN/U, 5MN/U, 6MN/IJ, 7 MN/U, 8MN/U, 9 MN/U: 1) ustala się przeznaczenie podstawowe: a) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, b) zabudowa usługowa nieuciążliwa: 2) ustala się przeznaczenie uzupełniające: budynki gospodarcze, garażowo-gospodarcze i garaże, wolnostojące, wybudowane lub dobudowane do budynków przeznaczenia podstawowego; 3) ustala się: a) lokalizację na działce budowlanej wyłącznie jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego lub wyłącznie jednego budynku usługowego wolnostojącego, b) realizację wyłącznie jednego lokalu mieszkalnego lub jednego lokalu mieszkalnego i jednego lokalu usługowego, iv budynku mieszkalnym jednorodzinnym wolnostojącym. Tymczasem, stosownie do dyspozycji: - art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, budynkiem jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach; - art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku - § 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez zabudowę jednorodzinną należy rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. W kontekście dyspozycji art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., art. 2 pkt 2 i 2a ustawy Prawo budowlane oraz § 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, należy zatem wskazać, że ogólna właściwość organów gminy w zakresie władztwa planistycznego nie daje podstaw do ustanawiania takich postanowień planu miejscowego, które ograniczać będą wykonywanie prawa własności nieruchomości objętych tym planem poprzez ograniczenie liczby lokali mieszkalnych w odniesieniu do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a także w związku z dyspozycją art. 29 ust. 1 pkt 16 ustawy Prawo budowlane i § 3 pkt 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w odniesieniu do budynku rekreacji indywidualnej, przy czym w tym przypadku przepisy odrębne z zakresu Prawa budowalnego regulują również kwestię liczby takich budynków. Przepisy ustawy o p.z.p. odnoszące się do zakresu treści planu miejscowego, w tym w szczególności w zakresie art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 ustawy o p.z.p. oraz mającego zastosowanie w przedmiotowej sprawie § 4 pkt 1 i pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyraźnie stanowią, że w planie miejscowym określa się zarówno przeznaczenie terenów, jak i konkretne zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, w tym m.in.: maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, powierzchnię zabudowy, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, linie zabudowy, gabaryty obiektów oraz geometrię dachów. Z kolei z dyspozycji art. 15 ust. 3 pkt 8 ustawy o p.z.p. wynika, że w planie miejscowym można również zawrzeć ustalenia dotyczące sposobu usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do dróg i innych terenów publicznie dostępnych oraz do granic przyległych nieruchomości, kolorystykę obiektów budowlanych oraz pokrycie dachów. Obowiązujące przepisy prawa nie dają jednak gminie uprawnienia do decydowania o wprowadzeniu do planu miejscowego ograniczeń w zakresie liczby lokali mieszkalnych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych, tym bardziej, że definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest jednoznaczna i wprost wynika z aktu o randze ustawowej, tj. z przepisu ustawy Prawo budowlane. Wobec tego nie jest możliwe modyfikowanie tej definicji przez organy uchwałodawcze w aktach prawa miejscowego, a więc mających moc powszechnie obowiązującą na danym terenie. Rada Gminy W. (dalej: "organ") w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie wskazując, że z kwestionowanego planu miejscowego wynika określona polityka przestrzenna, przyjęta w zakresie przeznaczania terenów pod zabudowę mieszkaniową. Ustalenie w planie lokalizacji wyłącznie jednego wolnostojącego budynku mieszkalnego o jednym lokalu mieszkalnym na działce budowlanej, nie jest niezgodne z prawem oraz nie przekracza władztwa planistycznego gminy. Wprowadzenie powyższego ustalenia miało na celu zagwarantowanie spójności zabudowy i zachowania ładu przestrzennego poprzez ograniczenie powstawania zabudowy wielolokalowej na jednej działce budowlanej, w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej jednolokalowej, zlokalizowanej na działce budowlanej o zbliżonej bądź takiej samej powierzchni. Organ wskazał, że dla zachowania porządku i równowagi, polityką przestrzenną Gminy W. jest przeznaczanie terenów pod zabudowę mieszkaniową ekstensywną. Gmina W. jest gminą wiejską, nie miejską. Strategicznym celem rozwojowym jest zachowanie jej charakteru z uporządkowaną zabudową, z utrzymaniem wysokich wskaźników powierzchni biologicznie czynnej na działkach budowanych. Aby rozwój zabudowy połączony był z wydzielaniem działek zarówno pod budynki jak i drogi o odpowiednich standardach. Niekorzystnym zjawiskiem dla krajobrazu Gminy i zachowania jej cennych przyrodniczo terenów jest dążenie inwestorów wyłącznie do maksymalizacji zysków tj. przeznaczania pod jeden lokal mieszkalny jak najmniejszej powierzchni terenu. Założeniem na terenie objętym planem jest lokalizacja wyłącznie jednego budynku mieszkalnego o jednym lokalu mieszkalnym na działce budowlanej, na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co odpowiada charakterowi tej miejscowości i istniejącej od wielu lat zabudowy. Powyższe ustalenie określono w wielu już obowiązujących miejscowych planach na terenie Gminy W. Wprowadzając w zapisach planu miejscowego ograniczenia zabudowy działki budowlanej do jednego wolnostojącego budynku mieszkalnego o jednym lokalu mieszkalnym na działce budowlanej gmina chciała umożliwić na terenach, które w większości są już zagospodarowane pod budownictwo jednorodzinne możliwość zabudowy nie odbiegającej jednak w dużym stopniu od zabudowy dotychczasowej, poprzez zachowanie charakteru tej części Gminy oraz kontynuację obecnego sposobu zagospodarowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Stosownie do art. 14 ust. 8 u.p.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skargę na uchwałę Rady Gminy W. w niniejszej sprawie wniósł Wojewoda Mazowiecki, jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 u.s.g. W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r. sygn. akt II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, Nr 1, poz. 7). Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności, sąd dokonuje przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie trybu sporządzania planu miejscowego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08 oraz z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08). Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały, Sąd wziął pod uwagę, że kontrola zgodności z prawem uchwał jednostek samorządu terytorialnego powinna w pierwszym rzędzie obejmować kontrolę poprawności trybu podjęcia zaskarżonej uchwały. Dopiero przesądzenie o poprawności trybu podejmowania uchwały, w szczególności zgodności z art. 14 i następnymi u.p.z.p., uzasadnia ocenę tej uchwały w aspekcie obejmującym jej treść, a to – w zakresie zaskarżenia. Przy czym kontrola dotycząca trybu podjęcia uchwały jest przeprowadzana wyłącznie w przypadku pierwotnego kontrolowania aktu, w przypadku natomiast kolejnych skarg (które nie doprowadziły do wyeliminowania uchwały) - kontrola ta ogranicza się do zakresu zaskarżenia. Wynika to między innymi z art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jeśli zatem uchwała była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, który wydał prawomocny wyrok to w przypadku orzekania w sprawie kolejnych skarg na ten sam akt, sąd administracyjny jest związany dokonaną oceną prawną w zakresie procedury planistycznej i ogólnych zasad podejmowania uchwał. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nie była wcześniej przedmiotem merytorycznej kontroli sądu administracyjnego. W konsekwencji Sąd orzekając w niniejszej sprawie obowiązany był w pierwszej kolejności ocenić procedurę planistyczną, a więc sekwencję czynności jakie podejmuje organ planistyczny w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p., przez kolejne etapy wyznaczone przez art. 17 u.p.z.p., a skończywszy na jego uchwaleniu na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wraz z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag. Sąd dokonując takiej oceny nie stwierdził, aby badana uchwała podjęta została bez zachowania przepisanej ścieżki legislacyjnej. Rada Gminy W. nie naruszała przepisów proceduralnych w powyższym zakresie, które to naruszenie dałoby podstawy do wyeliminowania uchwały w całości z obrotu prawnego. Dokonując takie oceny Sąd przyjął, że wykładnia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że nie każde naruszenie trybu skutkuje unieważnieniem aktu, a tylko istotne; przyjął też, że uregulowane w art. 17 czynności mają gwarantować możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie wniosków, uwag), pośrednią kontrolę legalności przyjmowanych w projekcie rozwiązań w granicach uzyskiwanych uzgodnień, opinii. Zaniechanie którejś z czynności omawianej procedury czy zmiana kolejności tych czynności stanowi naruszenie, ale nie zawsze prowadzić musi bezwzględnie do nieważności uchwały. Decydujące znaczenie ma w tej kwestii wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego. Przy czym skarga na takie naruszenia nie wskazuje, a Sąd z urzędu również naruszeń o takim charakterze w ww. zakresie nie stwierdził. Przechodząc do zakresu zaskarżenia m.p.z.p.m, Sąd uznał natomiast, że skarga jest zasadna, gdyż Rada Gminy, określając w: - § 11 pkt 3 lit. b realizację wyłącznie jednego lokalu mieszkalnego w wolnostojącym budynku mieszkalnym jednorodzinnym, - § 12 pkt 3 lit. b m.p.z.p. lokalizację wyłącznie jednego lokalu mieszkalnego lub jednego lokalu mieszkalnego i jednego lokalu usługowego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym wolnostojącym, przekroczyła granice władztwa planistycznego i dokonała w istocie w akcie prawa miejscowego nieuprawnionej modyfikacji przepisów powszechnie obowiązujących (ustawowych). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 7 lutego 2001 r. o sygn. akt K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29) wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Nadanie gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu nie stoi w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP. Zatem władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja musi także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerując w prawo własności organy planistyczne gminy muszą wskazać, jakie to wartości (cele) są na tyle istotne (ważnie społecznie), aby uzasadniały ograniczenie prawa własności podmiotu prywatnego. Ingerencja w sferę własności musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09). Wskazać należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Zgodnie natomiast z § 4 ust. 6 rozporządzenia ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Powyższe regulacje (obowiązujące w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały) dawały Radzie Gminy możliwość kształtowania intensywności zabudowy w planie miejscowym poprzez określenie zasad kształtowania formy budynku, proporcji i kształtu bryły budynku, odległości między budynkami, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, reglamentowanie ilości kondygnacji, określenie poziomu posadowienia parteru, wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalną liczbę miejsc do parkowania oraz linie zabudowy. Nie uprawniały natomiast Rady Gminy do decydowania o intensywności zabudowy, poprzez ograniczanie ilości lokali mieszkalnych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych, tym bardziej, że definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest jednoznaczna i wprost wynika z aktu o randze ustawowej – Prawa budowlanego, i nie jest wobec tego możliwe modyfikowanie tej definicji przez organy uchwałodawcze w aktach prawa miejscowego (a więc mających moc powszechnie obowiązującą na danym terenie). Sąd zauważa przy tym, że zgodnie z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Stwierdza też, że Rada Gminy nie miała ustawowej kompetencji do ograniczania w m.p.z.p. ilości lokali mieszkalnych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych w ramach zasad kształtowania zabudowy. Dokonane zaskarżoną uchwałą ustalenia co do ilości lokali mieszkalnych w wolnostojącym budynku mieszkalnym jednorodzinnym, stanowią naruszenie przepisów odnoszących się do treści planu miejscowego, co w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. warunkuje stwierdzenie nieważności uchwały w oznaczonej części. Nie jest bowiem dopuszczalne, aby z ogólnej właściwości organów gminy w zakresie władztwa planistycznego wywodzić uprawnienie organu uchwałodawczego prowadzące, poprzez określone ustalenia m.p.z.p., do ograniczeń w wykonywaniu własności nieruchomości objętych uchwałą, ograniczając liczbę lokali mieszkalnych w odniesieniu do zabudowy jednorodzinnej. Organ gminy jest związany granicami przedmiotowymi zakresu planu miejscowego wyznaczonymi przez ustawę, co oznacza, że samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem w zakresie określonym w art. 15 u.p.z.p. Podstawa prawna do ustalenia liczby lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym z przepisów tych zaś nie wynika (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2631/18). Biorąc to wszystko pod uwagę, Sąd – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – orzekł jak w punkcie I sentencji. O kosztach postępowania, jak w punkcie II. orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Stosownie zaś do art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.