VII SA/Wa 696/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2008 r. sprawy ze skargi Powiatu P. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. znak [...], działając na podstawie art. 29 i art. 6 ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej /Dz.U. z 2005 r. Nr 78, poz. 684 ze zm. - zwanej dalej "ustawą"/ oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwanej dalej k.p.a./ orzekł o umorzeniu postępowania restrukturyzacyjnego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w P., z siedzibą w P. przy ul. [...], wszczętego postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. znak [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zapadła ona w wyniku nie spełnienia w terminie 24 miesięcy warunków wskazanych w decyzji o warunkach restrukturyzacji z dnia [...] listopada 2005 r. znak [...] oraz w wyniku niespełnienia warunków wskazanych w art. 28 ust. 1 ustawy o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Warunkami tymi były: uregulowanie zobowiązań publicznoprawnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, emerytalne, społeczne w części finansowanej przez ubezpieczonego oraz na ubezpieczenie zdrowotne wraz z odsetkami za zwłokę; zrealizowanie ugody restrukturyzacyjnej zawartej z wierzycielami; zaspokojenie indywidualnych roszczeń pracowników wynikających z przepisów o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz złożenie zaświadczeń i oświadczeń potwierdzających spełnienie warunków restrukturyzacji. Organ pierwszej instancji wskazał, że organ restrukturyzacyjny pismem z dnia 3 grudnia 2007 r. zwrócił się do Dyrektora SPZOZ w P. o złożenie wyjaśnień w tej sprawie, w odpowiedzi na które Dyrektor ww. Zakładu wskazał, iż Zakład nie spełnił warunków określonych w pkt 1 decyzji o warunkach restrukturyzacji dotyczących uregulowania zobowiązań wobec ZUS w kwocie 7 866 668,89 zł. Ponadto Zakład nie spełnił warunku określonego w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy bowiem posiada zaległości wobec ZUS powstałe po dniu 31 grudnia 2004 r., jak wynika z przedłożonej informacji, w kwocie 11 154 116,49 zł. Organ podał, iż wobec niespełnienia przez SPZOZ ww. warunków organ umorzył postępowanie restrukturyzacyjne SPZOZ w P., przekazując powyższą decyzję organom będącym wierzycielami należności publicznoprawnych SPZOZ i na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy wystąpił z wnioskiem o likwidację SPZOZ w P. pozostawiając jednocześnie decyzję w sprawie dalszego funkcjonowania Zakładu do rozstrzygnięcia organu założycielskiego, tj. Powiatu P. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Powiat P. Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3, art. 105 § 1, art. 127 § 1 i art. 28 k.p.a. oraz na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej /Dz.U. z 2005 r. Nr 78, poz. 684 ze zm./ po rozpatrzeniu odwołania - umorzył postępowanie odwoławcze. Organ drugiej instancji uzasadniając rozstrzygnięcie, podkreślił przede wszystkim, że w omawianym stanie faktycznym brak jest związku normatywnego między interesem prawnym Powiatu P., a postępowaniem restrukturyzacyjnym Zakładu, bowiem wynik tego postępowania nie dotyczy bezpośrednio sfery prawnej tego podmiotu. Tylko bowiem przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Status strony wynika zatem z przepisów prawa materialnego ustanawiających prawa i obowiązki danego podmiotu. Jeżeli akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. Organ stwierdził więc, że prawa i obowiązki podmiotów założycielskich zakładów biorących udział w restrukturyzacji finansowej nie konkretyzują się w postępowaniu restrukturyzacyjnym, ani też nie są rozstrzygane poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Wszczęcie postępowania restrukturyzacyjnego rodzi określone prawa i obowiązki dla publicznego zakładu opieki zdrowotnej, a nie jego podmiotu założycielskiego. Organ stwierdził więc, że Powiat P., w imieniu którego działa Zarząd Powiatu w P., nie jest w niniejszej sprawie stroną postępowania restrukturyzacyjnego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Powiat P. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - rażące naruszenie art. 6, 7 i 28 k.p.a.; - rażące naruszenie art. 60 ust. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej /Dz. U. z 2007 r., nr 14, poz. 89 ze zm./; - nierozpatrzenie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. W skardze strona skarżąca wskazała także, że zgodnie z przepisem art. 30 ust. 1 ustawy o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej organ restrukturyzacyjny występuje do podmiotu, który utworzył zakład, z wnioskiem o likwidację zakładu, organ założycielski jest zatem zainteresowany prowadzonym postępowaniem i jego skutkami. Ponadto zgodnie z art. 60 ust. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej zobowiązania i należności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej po jego likwidacji stają się zobowiązaniami i należnościami Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W pojęciu strony skarżącej ze wskazanych wyżej argumentów należy wywodzić interes prawny organu założycielskiego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Nadto Powiat P. wskazał, iż nikt nie wziął pod uwagę, że znaczna część mienia ruchomego i nieruchomości, w tym sprzęt i aparatura medyczna, z którego SPZOZ w P. korzysta stanowi własność Powiatu P., a zatem organy obu instancji nie rozpatrzyły wszechstronnie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm./, kontrola działalności administracji publicznej jest przez Sądy administracyjne sprawowana pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a./ Sąd rozstrzyga nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, uwzględnienie zaś skargi w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Zdaniem Sądu, z uwagi na wskazane kryteria prawidłowości zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, iż decyzja ta została wydana z oczywistym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3, art. 105 § 1, art. 28 kpa oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej /Dz. U. z 2005 r. Nr 78, poz. 684 ze zm./. Postępowanie odwoławcze zostało bowiem przeprowadzone bez należytej interpretacji przepisów prawa materialnego i procesowego oraz wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności powoływanych przez stronę skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Ministra Zdrowia z dnia [...] lutego 2008 r. znak [...] umarzająca, w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 3, 105 § 1 i 28 k.p.a., postępowanie odwoławcze wszczęte przez Powiat P., z uwagi na brak przymiotu strony wnoszącej odwołanie. Podkreślić też należy, iż kwestionowana decyzja zapadła w postępowaniu restrukturyzacyjnym regulowanym przepisami ustawy o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej, a zgodnie z przepisem art. 18 ust. 1 cyt. ustawy do postępowania restrukturyzacyjnego stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Jak podniesiono podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Umorzenie postępowania odwoławczego w trybie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. może nastąpić w przypadku bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego, a to z kolei może mieć miejsce w przypadku, gdy strona cofnie odwołanie lub stwierdzenia przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. W świetle bowiem przepisów o odwołaniu w postępowaniu administracyjnym, po jego wniesieniu organ w pierwszej kolejności dokonuje oceny czy zostało ono wniesione przez podmiot posiadający przymiot strony w tym postępowaniu w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. W oparciu zaś o przepis art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. oraz pozostałe przepisy kodeksu może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje więc ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Przymiot strony uzyskuje każdy, kto wystąpi z odpowiednim procesowym żądaniem. Łącznikiem między sferą stosowania prawa procesowego, a prawem materialnym przy wszczęciu postępowania i w jego toku jest pojęcie interesu prawnego. Ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ I instancji. Zgodnie z przepisem art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, /Dz. U. z 1991 r., nr 91, poz.408/, zakład opieki zdrowotnej może być utworzony m.in. przez: 1) ministra lub centralny organ administracji rządowej, 2) wojewodę, 3) jednostkę samorządu terytorialnego, [...]. W niniejszej sprawie organem założycielskim samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w P. jest, będący jednostką samorządu terytorialnego, Powiat P. Zgodnie zaś z przepisem art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej - organ restrukturyzacyjny wszczyna postępowanie restrukturyzacyjne na wniosek zakładu albo podmiotu, który utworzył zakład [...]. Jak sam przepis wskazuje organ założycielski samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej ma legitymację do wszczęcia postępowania restrukturyzacyjnego, a to oznacza, że posiada również legitymację do występowania w tym postępowaniu jako strona, niezależnie czy będzie podmiotem wszczynającym czy też nie. Nie ulega więc wątpliwości, iż legitymacja organu założycielskiego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w postępowaniu restrukturyzacyjnym, wynika wprost z samej ustawy. Ponadto nie da się pogodzić z porządkiem prawnym pogląd, że organ założycielski nie ma interesu prawnego w rozstrzygnięciu dotyczącym umorzenia postępowania restrukturyzacyjnego, którego skutki będzie sam ponosił w przyszłości. Podobne stanowisko wyrażały niejednokrotnie sądy administracyjne w przypadku legitymacji organów gminy w kwestiach odszkodowań zasądzanych na podstawie art. 160 k.p.a. Organ odwoławczy dokonał więc nieprawidłowej interpretacji przepisów ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Odmawiając legitymacji materialnej do udziału w postępowaniu restrukturyzacyjnym wnoszącemu odwołanie Powiatowi P. Minister Zdrowia wydając zaskarżoną decyzję naruszył zarówno przepisy ww. ustawy o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej, jak i przepisy prawa procesowego. Rozpoznając ponownie odwołanie organ drugiej instancji będzie musiał uwzględnić legitymację materialną do udziału w tym postępowaniu odwołującego się organu założycielskiego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jakim w niniejszej sprawie jest Powiat P. Na marginesie wspomnieć jednak należy, iż w wyniku merytorycznego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w P. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] lutego 2008 r. znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. o umorzeniu postępowania restrukturyzacyjnego wobec Zakładu, Sąd w dniu 14 października 2008 r. wyrokiem oddalił skargę. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł, jak w sentencji wyroku. Ponadto na podstawie art. 152 cyt. ustawy orzeczono, jak w pkt II wyroku.