VII SA/Wa 696/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi G. K.,Z, K, na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. na podstawie art. 104 § 1, w związku z art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) - - odmówił wznowienia postępowania administracyjnego na wniosek H. K., G. K. i Z. K., złożony w dniu 23 listopada 2009r., w sprawie zakończonej decyzją Starosty B. o numerze [..] z dnia [...] września 1999r. w przedmiocie udostępnienia terenu działki zlokalizowanej w P. przy ul. W.. Organ stwierdził brak prawnej możliwości wznowienia postępowania administracyjnego w trybie art. 145 §1 kpa, z uwagi na bezsporny fakt ustania samego przedmiotu sprawy. Wojewoda [...] podał, iż decyzja zobowiązująca skarżących do udostępnienia terenu ich posesji w celu uzupełnienia ubytków tynku ścian granicznych budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ulicy W. w P. została wygaszona decyzją Starosty B. z dnia [...] marca 2007r. o znaku: [...], orzekającą o stwierdzeniu wygaśnięcia przywołanej decyzji z dnia [...] września 2009r., a następnie utrzymana decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2007r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 2[...] lutego 2010r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania H. K., G. K. oraz Z. K. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Organ odwoławczy za błędne uznał ustalenia organu wojewódzkiego, że decyzją kończącą postępowanie w sprawie udostępnienia terenu działki przy ulicy W., jest decyzja Starosty B. z dnia [...]września 1999 r. Decyzją kończącą postępowanie w sprawie jest bowiem decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1999 r., znak: [....], utrzymująca w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] września 1999 r., nr [...] w części dotyczącej niezbędności wejścia w teren nieruchomości przy ulicy W. oraz uchylająca decyzję Starosty B. z dnia [...] września 1999 r., nr [...] w części dotyczącej terminu jej wykonania i określającej czas korzystania z nieruchomości przy ulicy W. na 3 dni. W związku z powyższym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego za wadliwe uznał stanowisko organu wojewódzkiego, iż odmowa wznowienia postępowania uzasadniona jest wyeliminowaniem z obiegu prawnego decyzji Starosty B. z dnia [...] wrzenia 1999r. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, iż orzeczenie o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 1999 r. jest zasadne z innych względów. Jak wynika z akt sprawy pismami z dnia 12 października 2009 r. oraz z dnia 15 października 2009 r. skarżący zwrócili się do Wojewody [...] o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty B. z dnia [...] września 1999 r. wskazali, że decyzja została wydana w wyniku popełnienia przestępstwa (art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz że w sprawie ujawnione zostały nowe okoliczności (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), jednakże zdaniem organu termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, określony w art. 148 § 1 kpa nie został przez skarżących zachowany. H. K., G. K. oraz Z. K. w skardze z dnia 27 kwietnia 2009 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...], odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1999 r., znak: [...] podali, że "ostateczne decyzje o odmowie wydania pozwolenia na użytkowanie i potwierdzające wzniesienie budynku jako samowola budowlana zapadły w roku 2008" oraz, że osoby reprezentujące organy administracji publicznej orzekające w sprawie nakazu udostępnienia terenu inwestorowi powinny zostać pociągnięte do odpowiedzialności karnej. W ocenie organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że okoliczności, ze względu na które skarżący żądają wznowienia postępowania były im znane w chwili złożenia powyższej skargi, a więc w dniu 27 kwietnia 2009 r. W związku z powyższym termin na wniesienie podania o wznowienie postępowania nie został zachowany, co winno skutkować orzeczeniem o odmowie wznowienia postępowania. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010r. złożyli G. K. i Z. K. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: - art. 7 i art. 77 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, niezgodne z pismami określenie terminu powiadomienia o ujawnieniu zatajanej przez urzędników samowoli budowlanej, - art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów państwa, - art. 9 i 11 kpa poprzez nieudzielenie i niepodjęcie czynności z urzędu w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia 15 września 1999r. rażąco naruszającej ustawę Prawo budowlane, - art. 24 § 1 pkt. 5 kpa - poprzez niewyłączenie urzędnika A. W., który w imieniu Wojewody utrzymał w mocy decyzję o wejściu w teren, - art. 107 kpa poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego w zaskarżonej decyzji, - art. 149 § 2 poprzez niewydanie postanowienia o wznowieniu postępowania a w związku z tym nieustalenie podstaw wznowienia postępowania, - art. 150 § 2 kpa poprzez wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania przez organ niewłaściwy w sprawie. Wydający w imieniu Wojewody urzędnik dopuścił się bezprawia i wielokrotnie popełnił przestępstwo przy wydawaniu decyzji, a następnie jej egzekwowaniu, a zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany był do wydania właściwego postanowienia, - art. 61 i 147 kpa poprzez zaniechanie wszczęcia postępowania z urzędu, aby bezprawie doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, 2) błąd w ustaleniach faktycznych polegających na stwierdzeniu, że pismo o wznowienie postępowania zostało wniesione z uchybieniem 1 miesięcznego terminu. Stwierdzenie to jest sprzeczne z dowodami znajdującymi się w aktach sprawy. W skardze ponadto opisali przebieg dotychczasowego postępowania i wyrazili niezadowolenie ze sposobu prowadzenia spraw przez organy nadzoru budowlanego. Obowiązkiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego podczas rozpatrywania odwołania było dokonanie oceny faktu popełnienia przestępstwa przez podległych urzędników, stwierdzenie czy popełnione czyny miały znamiona przestępstwa, a więc czy zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Skarga podlega oddaleniu, bowiem zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa, a tylko w takim zakresie decyzja administracyjna podlega kontroli Sądu. Podkreślić należy, że zaskarżona decyzja wydana została w trybie postępowania wznowieniowego, które jest postępowaniem nadzwyczajnym stwarzającym możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. W pierwszej fazie organ, bada, czy podanie o wznowienie wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowieniowe, a także czy został zachowany termin do złożenia podania określony w art. 148 kpa. Dopiero pozytywne ustalenia w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jak podniesiono, w przypadku przedłożenia organowi administracji wniosku o wznowienie postępowania organ ten obligowany jest z urzędu do ustalenia w pierwszym rzędzie czy spełniona została przesłanka natury formalnej, dotycząca terminu złożenia wniosku. Zgodnie z brzmieniem art. 148 § 1 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji państwowej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Natomiast zgodnie z § 2 termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Strona musi udowodnić, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia pomimo uchybienia terminu stanowiło by rażące naruszenie prawa, godzące w zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Na gruncie niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w toku orzekania, prawidłowo zakwalifikował wniosek skarżących, jako złożony z uchybieniem terminu. Z nadesłanych przez organ akt administracyjnych wynika, iż w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2009r. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009r. znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2009r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia[...] października 1999r. skarżący odnieśli się do faktu zaistnienia samowoli budowlanej, podnosząc że niedopuszczalne jest wykonywanie robót budowlanych w przypadku, gdy samowola budowlana nie została zalegalizowana. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, iż wniosek o wznowienie postępowania strona skarżąca złożyła do organu w dniu 23 listopada 2009r. podając za podstawę wznowienia przesłanki zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa. Zgodnie z poglądami doktryny odmowa wznowienia postępowania możliwa jest w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 kpa, a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Skoro złożenie wniosku w dniu 23 listopada 2009r., nastąpiło z uchybieniem terminu do jego wniesienia, to prawidłowo orzeczono o odmowie wznowienia postępowania. Zauważyć należy, iż strona skarżąca w skardze nie uczyniła nic, by wykazać, iż istotnie wymagany termin został przez nią zachowany, odnosząc się głównie do zaniedbań organów w zakresie prowadzenia postępowania dotyczącego samowoli budowlanej. Poza oceną Sądu pozostaje kwestia, czy podnoszone przez skarżących okoliczności mogą mieć faktycznie istotne znaczenie dla sprawy oraz zarzuty podnoszone skardze dotyczące niniejszej samowoli budowlanej. Podkreślenia wymaga, iż w niniejszym postępowaniu sąd administracyjny bada wyłącznie zgodność z prawem decyzji odmawiającej wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd nie podzielił ponadto zarzutu skargi, iż o odmowie wznowienia postępowania orzekał organ niewłaściwy w sprawie. Zgodnie z art. 150 § 1 kpa organem właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Od tej zasady istnieje wyjątek, według którego organ właściwy do wznowienia traci swe uprawnienia w tym zakresie na rzecz organu wyższego stopnia, ale jedynie w przypadku, gdy przyczyny wznowienia leżą po stronie tego organu, a więc gdy na skutek działania lub zaniechania organu nastąpiła wadliwość postępowania. Skład podziela pogląd prezentowany w doktrynie, iż w związku z tym, że zasadą jest właściwość organu, który wydał decyzję w ostatniej instancji, orzekanie w sprawie przez organ wyższej instancji dopuszczalne jest tylko w razie, gdy wykaże się związek pomiędzy działaniem organu orzekającego w sprawie w ostatniej instancji z podstawą uzasadniającą wznowienie postępowania" (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, s. 654). Taki związek nie został wykazany, zatem brak jest podstaw do uznania, iż w sprawie niniejszej winien orzekać Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ I instancji. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.