VII SA/Wa 697/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi G sp. z o.o. z siedzibą w W na decyzję Wojewody M z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Wojewoda Mazowiecki (Wojewoda) decyzją z 3 lutego 2022 r. nr 111/OPON/2022, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351; dalej: "p.b.") po rozpatrzeniu odwołania G. sp. z o.o. U. S.K.A. (Spółka) - utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 6 kwietnia 2021 r. nr 98/Ś/2021 zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na remont elewacji budynku wielorodzinnego przy P. [...] w W. (dz. nr ew. [...] z obr. [...]). Organ wskazał, że postanowieniem z 12 maja 2021 r. odmówił uzupełnienia – na wniosek Spółki – decyzji z 6 kwietnia 2021 r. poprzez określenie: zestawienia powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działki; charakterystyki energetycznej budynku, opracowanej zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 15 ustawy z 28 sierpnia 2014 r. o charakterystyce energetycznej budynków. Wojewoda odwołał się do art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2, art. 35 ust. 1 i art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego i przytoczył stan faktyczny sprawy. Zaznaczył, że budynek jest wpisany do rejestru zabytków pod nr [...] i leży na terenie układu urbanistycznego P. wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...]. Dalej wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego inwestor wystąpił o pozwolenie na budowę i dołączył decyzję Mazowieckiego Konserwatora Zabytków z 23 października 2020 r. pozwalającą na opisany remont. W dniu 14 września 2021 r. wpłynęła odpowiedź Prezydenta na postanowienie wzywające do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a 19 października 2021r. i 14 grudnia 2021 r. inwestor uzupełnił dokumentację projektową. Zdaniem Wojewody, inwestor spełnił wszystkie obowiązki określone w art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt budowlany sporządziły i sprawdziły osoby uprawnione, został on uzgodniony z organem konserwatorskim. Odnosząc się do zarzutu, że projekt sporządziły osoby niemające odpowiednich kompetencji wyjaśnił, że został on uzupełniony w postępowaniu odwoławczym przez osoby uprawnione. Pozostałe zarzuty organ uznał za niezasadne. Podkreślił, że pojęcie remontu zawiera art. 3 pkt 8 cyt. ustawy, której odpowiada ww. inwestycja (m.in. uzupełnienie tynków, wymianę obróbek blacharskich, remont krat i balustrad, malowanie). Dalej odwołał się do art. 34 ust. 2 Prawa budowlanego i wyjaśnił, że zamierzenie dotyczy tylko remontu elewacji budynku, a więc nie zmienia zagospodarowania działki. Projekt zagospodarowania terenu i zestawienie powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działki nie są zatem wymagane. Podkreślił, że wymagania izolacji cieplnej dotyczące charakterystyki energetycznej budynków określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2020 r. poz. 1608 ze zm.), które nie dotyczy robót remontowych. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 ust. 4 pkt 1 ustawy z 29 sierpnia 2014 r. o charakterystyce energetycznej budynków (Dz. U. z 2021 r., poz. 497) obowiązek sporządzenia takiej charakterystyki nie dotyczy budynku podlegającego ochronie na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ponadto Wojewoda odwołał się do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i wskazał, że obszar oddziaływania inwestycji ogranicza się do działki ew. [...]. Remont nie ma zatem wpływu na zagospodarowanie działek sąsiednich, w tym działki skarżącej. Organ wskazał, że zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 4 cyt. ustawy projekt budowlany powinien zawierać w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Taka potrzeba nie obejmuje remontu elewacji, gdyż nie ma wpływu na posadowienie obiektu. Badania geologiczno-inżynierskie i geotechniczne warunki posadowienia obiektu budowlanego są wymagane w przypadku nowoprojektowanego obiektu, rozbudowy, przebudowy lub nadbudowy istniejącego obiektu budowlanego. Zaznaczył, że wynika to choćby z art. 34 ust. 6 pkt 2 p.b., w którym ustawodawca odnosi się do projektowanego obiektu, nie do remontowanego. Wojewoda zaznaczył, że za rozwiązania architektoniczne i konstrukcyjne odpowiada projektant, co potwierdza w oświadczeniu (art. 20 ust. 4 p.b.), natomiast organ sprawdza zgodność projektu z wymogami art. 35 p.b. (Oświadczenia str. 2). Dodał, że projekt zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (str. 14). Budynek i teren wpisane są do rejestru zabytków jako Kamienice J., dlatego projekt uzgodnił Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków. Nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w świetle art. 50 ust. 2 pkt 1 w zw. z art, 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie wydaje się decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla robót budowlanych polegających m.in. na remoncie, jeżeli nie powodują zmiany zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej (...). Kończąc podkreślił, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego. W myśl art. 35 ust. 4 p.b., w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę na ww. decyzję złożyła G. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dawniej: G. sp. z o.o. U. S.K.A.) i domagając się jej uchylenia zarzuciła naruszenie: - art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. i 140 k.p.a. polegające na nierozważeniu i nie odniesieniu się należycie do zarzutów odwołania. Brak wskazania dowodów, na których się oparł organ oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (zwłaszcza w sytuacji gdy dwukrotnie wzywał inwestora do uzupełnienia dokumentacji), a uzasadnienie prawne nie zawiera podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa, gdyż Wojewoda: a) zarzut nieprawidłowej specjalności projektantów skwitował jednym zdaniem, tj. "projekt remontu elewacji budynku został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia", b) zarzut braku wskazania przepisów dot. oddziaływania kwituje odniesieniem się do art. 3 pkt 20 p.b.. Zdaniem Spółki ww. naruszenia przepisów postępowania są wystarczającą przesłanką do uchylenia decyzji, gdyż mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta zamiast ją uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji, gdy została wydana z naruszeniem: a) art. 14 ust. 1 p.b., art. 15a ust. 1 p.b., art. 15a ust. 2 p.b., art. 15a ust. 4 p.b., art. 20 ust 2 p.b., art 35 ust. 1 pkt 4 p.b., art 35 ust. 3 p.b. i art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b., polegające na udzieleniu pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy projekt, który dotyczy wyłącznie architektury budynku, został opracowany i sprawdzony przez projektantów o specjalności konstrukcyjno-budowlanej, którzy nie mają wymaganych kompetencji, podczas gdy do projektowania w odniesieniu do architektury są uprawnieni wyłącznie projektanci o specjalności architektonicznej, b) art. 33 ust. 2 pkt 1 p.b., art. 35 ust. 1 pkt 3 lit. a p.b., art, 35 ust 3 p.b., art 35 ust. 5 pkt 1 p.b., § 4 ust. 3 pkt 3 lit. h rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych i § 7 ww. rozporządzenia, poprzez udzielenie pozwolenia pomimo, że inwestor nie wykonał wymaganych prawem opinii geotechnicznej, badań podłoża gruntowego, projektu geotechnicznego i dokumentacji geologiczno- inżynierskiej, zgodnie z ustawą Prawo geologiczne i górnicze. Podczas gdy załączenie ww. dokumentacji jest obligatoryjne, gdyż budynek jest zabytkiem; c) art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b., art. 35 ust. 3 p.b., art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b. i § 13a pkt 1 r.s.z. w zw. z art. 26 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw poprzez udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy projekt nie zawierał wskazania przepisów prawa, w oparciu o które dokonano określenia obszaru oddziaływania obiektu, podczas gdy jest ono niezbędne. W uzasadnieniu skargi Spółka przedstawiła obszerne stanowisko na poparcie zarzutów opisanych w petitum. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wskazać trzeba, że stosownie do z art. 29 ust. 7 pkt 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane, o których mowa w ust. 1-4, wykonywane przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków - wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym do wniosku należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z uwagi na wpis przedmiotowego budynku do rejestru zabytków (decyzją z 1 lipca 1965r. pod nr [...]) inwestor załączył decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 23 października 2020 r. pozwalającą na przeprowadzenie opisanych robót budowlanych. W świetle zarzutów skargi podkreślić również należy, że kontrolowane decyzje dotyczyły pozwolenia na przeprowadzenie robót remontowych przy elewacji budynku wielorodzinnego przy P. [...] w W. Z projektu budowlanego wynika, że ich zakres niewątpliwie odpowiada definicji remontu zawartej w art. 3 pkt 8 Prawa budowlane, zgodnie z którą przez remont rozumie się wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Remont jest zatem rodzajem naprawy, wymiany czy odnowieniem elementów istniejącego obiektu budowlanego, niezbędnych do jego utrzymania w odpowiednim stanie technicznym. Remont ingeruje wprawdzie w sam obiekt budowlany, ale w zakresie umożliwiającym dalsze użytkowanie i eksploatację tego samego obiektu, tylko z wprowadzonymi ulepszeniami (inne materiały budowlane), które nie prowadzą do powstania nowej substancji budowlanej. W tej sprawie remont obejmował m.in. uzupełnienie tynków, wymianę obróbek blacharskich, remont krat i balustrad, a także malowanie. Tym samym przeprowadzenie opisanych robót budowlanych pozostawało bez wpływu na samo zagospodarowanie działki inwestycyjnej. Inwestor nie musiał zatem przedstawiać projektu zagospodarowania terenu, ani zestawienia powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działki, jak tego domagała się skarżąca. Skoro planowane roboty budowlane dotyczyły wyłącznie remontu elewacji, to – co oczywiste - nie wymagały również przeprowadzenia badań geologiczno-inżynierskich i geotechnicznych warunków posadowienia obiektu budowlanego, o których mowa a art. 34 ust. 3 pkt 4 cyt. ustawy. Przepis ten dotyczy bowiem tylko obiektu projektowanego bądź rozbudowy, przebudowy lub nadbudowy istniejącego obiektu budowlanego. W konsekwencji rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych – wydane na mocy art. 34 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane(Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.) - również określa warunki posadawiania obiektów budowlanych (§1). Zgodnie zaś z art. 34 ust. 2b dodanym przez art. 1 pkt 15 lit. a noweli z 13 lutego 2020 r. zmieniającej komentowaną ustawę z dniem 19 września 2020 r. uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności, o których mowa w art. 15a p.bud., uprawniają do sporządzania projektu budowlanego w zakresie tej specjalności. Oznacza to, że projekt budowlany może być sporządzony wyłącznie przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności. W niniejszej sprawie w istocie pierwotnie projekt budowlany został sporządzony przez osoby nie posiadające wymaganych kompetencji, niemniej – co pominęła skarżąca – na wezwanie organu odwoławczego z 9 listopada 2021r. inwestor doprowadził projekt budowlany do zgodności z ww. przepisem (zob. projekt budowlany po uzupełnieniu – mgr inż. architekt R. L., uprawnienia [...] –sprawdzający mgr inż. architekt A. D., uprawnienia [...]). Co do zarzutu niewyczerpującego określenia obszaru oddziaływania inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego zaznaczyć należy, że w obowiązującym od 19 września 2020r. stanie prawnym obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Prawodawca usunął zatem z definicji obszaru oddziaływania obiektu niedookreślone pojęcie zagospodarowania terenu. Na podstawie obszaru oddziaływania obiektu organ wyznacza krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Wyznaczenie takiego obszaru jest obowiązkiem projektanta, który m.in. w ramach projektu zagospodarowania terenu podaje taką informację ze wskazaniem zastosowanych przepisów prawa i przedstawia zasięg obszaru oddziaływania obiektu w formie graficznej lub opisowej. Organ może wezwać projektanta do przedstawienia wyjaśnień, jak i może ustalić obszar oddziaływania inaczej niż projektant. W tej sprawie organ wskazał, że roboty remontowe nie mają wpływu na zagospodarowanie działki skarżącej, zamiast nie ograniczają skarżącej w zabudowie jej terenu. Oznaczałoby to jednak, że nieruchomość Spółki nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Niemiej Sąd przyjął, że skoro skarżąca została uznana za stronę postępowania administracyjnego (rozpoznano merytorycznie jej wniosek i odwołanie), to posiadła również interes prawny w kwestionowaniu ww. decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W piśmiennictwie i orzecznictwie prezentowany jest bowiem pogląd, że podmiotem mającym interes sprawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego jest zarówno osoba mająca obiektywny interes prawny do udziału w postępowaniu administracyjnym, jak i niemający interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu adresat decyzji administracyjnej (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2004 r., sygn. akt III SA 1617/02, OSP 2005, z. 11, poz. 128 - glosa aprobująca W. Chróścielewskiego – CBOSA). Z podanych przyczyn pozostałe zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Kończąc, na marginesie Sąd wskazuje, że art. 47 Prawa budowlanego normuje sytuację, w której wykonywanie prac przygotowawczych lub robót budowlanych bezwzględnie wymaga wejścia m.in. na teren sąsiedniej nieruchomości, wiążący się z ograniczeniami w korzystaniu z praw podmiotu dysponującego uprawnieniami do sąsiedniej nieruchomości. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.