VII SA/Wa 698/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia NSA Halina Kuśmirek, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2006 r. sprawy ze skargi F. i J. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót zgodnie z projektem zamiennym skargę oddala. VII SA /Wa 698 /05 UZASADNIENIE F.L. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. pismem z dnia [...] lipca 2004, że Z.W., właściciel działki nr ew. [...] w O., wybudował budynek gospodarczo-produkcyjny nie mając stosownego zezwolenia. Organ nadzoru budowlanego I instancji dokonał oględzin, które odbyły się w dniu [...] sierpnia 2004 r. W ich toku stwierdzono, że wewnątrz istniejącego siedliska Z.W. wybudował budynek gospodarczy w stanie surowym zamkniętym. Obiekt był realizowany na podstawie decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia [...] lipca 1991 r. Nr [...] zezwalającej C. i Z. W. na budowę budynku gospodarczego na terenie istniejącego siedliska. Organ ustalił, że inwestor odstąpił od warunków wydanego pozwolenia. Odstępstwa polegały m.in. na zwiększeniu długości budynku z 11,5 do 17 m., urządzeniu w części wschodniej budynku pomieszczeń mieszkalnych, dobudowanie wiatrołapu. Wykonaniu wejścia do budynku nie w ścianie południowej lecz w ścianie wschodniej. Inwestor zmienił także konstrukcję dachu z czterospadowej na jednospadową. W toku postępowania F.L. twierdził ,że budynek został zlokalizowany niezgodnie z planem zagospodarowania działki, będącym załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 1991 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004 r. wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, wstrzymał roboty budowlane i nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych z oceną techniczną. Postanowienie to stało się ostateczne. W dniu [...] września 2004 r. wpłynęło do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W. pismo Z.W. kwestionujące posiadanie przez F.L. przymiotu strony w toczącym się postępowaniu. W dniu [...] listopada 2004 r. inwestor powołując się na postanowienie z dnia [...] sierpnia 2004 r. przedłożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w W. projekt zamienny budynku gospodarczego z aneksem mieszkalnym wnosząc o jego zatwierdzenie i zezwolenie na kontynuowanie robót budowlanych. Inwestor zwrócił się także do organu o wyznaczenie obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku do [...] grudnia 2006 r. Na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wydał [...] listopada 2004 r. decyzję zatwierdzającą projekt budowlany budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą na działce nr ew. [...] obr. [...] w O. przy ul. M. i nałożył obowiązek wykonania robót budowlanych zgodnie z opracowanym projektem budowlanym zamiennym w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w terminie 2 lat od uprawomocnienia się decyzji. W uzasadnieniu organ podał, że Z.W. zgodnie z postanowieniem z dnia z dnia [...] sierpnia 2004 r. wykonał obowiązek opracowania inwentaryzacji wraz z oceną techniczną. Odwołanie od decyzji wnieśli J. i F. L. Wskazali, że organ I instancji nie ustosunkował się do przedłożonych przez nich wniosków dowodowych oraz nie uwzględnił okoliczności, iż działka na której zrealizowano budynek, nie ma dojazdu do drogi publicznej. Odwołujący się zarzucili nadto, że organ wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem zasady zawartej w art. 7 Kpa. Po rozpatrzeniu odwołania J. i F. L. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] listopada 2004 r. zatwierdzającej projekt budowlany budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą na działce nr ew. [...] obr. [...] w O. oraz nakładającej obowiązek wykonania robót budowlanych zgodnie z projektem budowlanym zamiennym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 51 funkcjonalnie związanego z art. 50 Prawa budowlanego i procedura legalizacyjna powinna być konsekwencją wcześniej nałożonych na inwestora obowiązków . Dyspozycja art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że właściwy organ jest uprawniony do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych tylko w trzech określonych sytuacjach prawnych i faktycznych, tj. gdy roboty są wykonywane bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienienia bądź zagrożenie środowiska, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. Organ I instancji uznał, że inwestor w trakcie budowy prowadził roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Chcąc ustalić stopień tego odstępstwa i możliwości legalizacji dokonanej samowoli budowlanej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004 r. wstrzymał roboty budowlane oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną. Dlatego dalszy tok postępowania powinien być zgodny z procedurą legalizacyjną określoną przepisem art. 51 ust. 1-7 Prawa budowlanego. Procedura to przewiduje trzy sposoby prowadzenia postępowania naprawczego będące konsekwencją zaistniałego stanu faktycznego: -pierwszy sposób dotyczy sytuacji, gdy organ stwierdzi brak jakiejkolwiek możliwości usunięcia zaistniałej niezgodności z przepisami i nakazuje działanie przewidziane art. 51 ust. 1 pkt 1, -drugi sposób dotyczy sytuacji, gdy wprawdzie jest możliwość doprowadzenia istniejącego stanu rzeczy do zgodności z prawem, lecz pod warunkiem, że inwestor wykona określone czynności lub roboty budowlane. Organ nakazuje wówczas takie działania, określając termin ich wykonania /art. 51 ust. 1 pkt 21, -trzeci sposób dotyczy sytuacji, gdy inwestor w sposób istotny odstąpi od zatwierdzonego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę, w takim przypadku organ nakazuje działania przewidziane art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie inwestor, powołując się na postanowienie z dnia [...] sierpnia 2004 r. wstrzymujące roboty budowlane i nakładające na niego obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną, dostarczył organowi nie żądane materiały, lecz projekt zamienny budynku gospodarczego z częścią mieszkalną, przy czym część przedłożonego projektu zamiennego zatytułowana opinia techniczna do istniejącego budynku gospodarczego, w zamyśle autora projektu zamiennego, stanowiła wypełnienie obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004 r. Opinia ta zdaniem organu odwoławczego nie spełniała jednak wymogów wynikających z przepisów Prawa budowlanego. Aprobując takie działanie inwestora, organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] listopada 2004 r. zatwierdzającą przedłożony projekt zamienny i nakładającą na inwestora obowiązek wykonania zgodnych z tym projektem robót budowlanych w terminie 2 lat od uprawomocnienia się decyzji. Przepis art. 51 ust. 4 jest następstwem normy zawartej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Obydwa przepisy są funkcjonalnie ze sobą związane. Niewykonanie obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 3 uniemożliwiało kontynuowanie procedury naprawczej przewidzianej art. 51 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Poza tym zdaniem organu II instancji nie został wyjaśniony zarzut odwołujących się, dotyczący braku połączenia terenu inwestycji z drogą publiczną. Organ stwierdził ,że wbrew opisowi do projektu zamiennego działka gruntu na której wybudowano obiekt nie jest działką budowlaną. Działka o nr ew. [...] nie ma bezpośredniego połączenia z drogą publiczną, nie ma także ustanowionej służebności drogowej przez J. i F. L. na ich nieruchomości. Z pisma Wydziału Urbanistyki i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w W. z dnia [...] października 2004 r. Nr [...], skierowanego do inwestora wynika, że działka nr ew. [...] obr. [...] położona we wsi O. nie posiada dostępu do drogi publicznej. Oznacza to w ocenie organ II instancji , że przedmiotowa działka nie spełnia wymogu określonego § 14 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 z póź. zm.). Organ I instancji nie odniósł się także do twierdzeń inwestora, co do braku przymiotu strony u J. i F. L. Tę kwestię organ I instancji powinien wyjaśnić, mając na uwadze korzystanie przez właścicieli innych działek, z przejazdu przez działkę J. i F. L. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie jest zasadna . Na wstępie należy zauważyć, że kontrolowana przez sąd decyzja wydana została w oparciu o przepis art. 138 § 2 kpa . Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy przeprowadził je w sposób wadliwy. Dopuszczalność wydania tego typu decyzji jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w związku z art. 136 kpa przyjmuje jako przesłankę jej wydania określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Naruszenie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 2 kpa polegałoby na tym ,iż sprawa w dotychczasowym postępowaniu została wyjaśniona w sposób dostateczny tak ,że pozwalała na jej merytoryczna ocenę i wydanie końcowego rozstrzygnięcie. Jednak zasadnie organ odwoławczy uznał, że sprawa nie została należycie wyjaśniona przez organ I instancji i to w takim stopniu ,że uzasadniało to konieczność ponownego jej rozpatrzenia przez ten organ. Organ II instancji chcąc wydać decyzję merytoryczną przy tak zebranym materiale dowodowym musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Przyczyny, dla których [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji znalazły wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 kpa). Postępowanie w przedmiotowej sprawie toczyło się przed organem nadzoru budowlanego , który uznał że skoro inwestor dysponuje pozwoleniem na budowę wydanym przez Burmistrza Miasta W. w dniu [...] lipca 1991 r. zezwalającym C. i Z. W. na budowę budynku gospodarczego na terenie istniejącego siedliska to oznacza ,że inwestycja ta realizowana jest na podstawie tej decyzji. Stanowiska tego organ w żaden sposób jednak nie uzasadnił. Nie odniósł się do odległości czasowej jaka dzieli wydanie decyzji pozwalającej na budowę do czasu realizacji obiektu a oględziny dokonane [...] sierpnia 2004 r. wykazały, że budynek jest w stanie surowym zamkniętym . Ustalenia w tym przedmiocie powinny być dokonane jeśli miałoby się potwierdzić przyjęte przez organ I instancji założenie , że realizacja obiektu dokonywana jest w oparciu o pozwolenie na budowę tyle, że z istotnymi od niego odstępstwami . Ustalenie to ma także znaczenie jeśli zważyć na twierdzenia skarżącego, że budynek został zlokalizowany niezgodnie z planem zagospodarowania działki, będącym załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 1991 r. W tym kontekście oraz w kontekście stwierdzonych odstępstw od projektu należałoby ustalić czy w ogóle zachodzi relacja między decyzją o pozwoleniu na budowę a wybudowanym obiektem . Poza tym słusznie organ odwoławczy uznał, że zastosowana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego procedura legalizacyjna została przeprowadzona w sposób niewłaściwy. Wskazany jako podstawa prawna uchylonej decyzji przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego powinien być następstwem normy zawartej w art. 51 ust. 1 pkt 3. Obydwa przepisy są funkcjonalnie ze sobą związane. Niewykonanie obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego uniemożliwiało kontynuowanie procedury naprawczej przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Tymczasem organ I instancji nie nałożył na inwestora obowiązków z art. 51 ust 1 pkt 3 a w szczególności obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego wraz z częścią mieszkalną . Jednak inwestor projekt taki przedłożył czym niejako wyprzedził teoretycznie możliwy do wydania nakaz organu i ostatecznie projekt ten został przez organ zatwierdzony. Wskazane uchybienia procesowe w działaniu organu nie są na tyle istotne aby same w sobie powodowały wadliwość rozstrzygnięcia, ale tylko wtedy gdyby zebrany materiał dowodowy wskazywał na jego merytoryczną prawidłowość . Jednakże , na co słusznie wskazał organ II instancji nie zostały dostatecznie wyjaśnione pozostałe istotne w sprawie okoliczności . Wśród nich ta czy przedmiotowa działka ma dostęp do drogi publicznej oraz czy w określonej konfiguracji działek względem drogi publicznej możliwe jest uznanie jej za działkę budowlaną . Istotnego znaczenia nabiera również kwestia oceny przymiotu strony u J. i F. L. Tę kwestię organ I instancji powinien wyjaśnić i ustalić czy posiadają własny interes prawny w kwestionowaniu zgodności z Prawem budowlanym działań inwestycyjnych Z.W. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza a zarzuty skarżących okazały się nieskuteczne. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) skargę -jako nieuzasadnioną- oddalił.