VII SA/Wa 70/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2010 r. sprawy ze skargi P. Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu odstępstw od warunków pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego P. Z. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, IV. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata L. C., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) oraz kwotę 55 zł (pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem 22% podatku od towarów i usług łącznie kwotę 305 zł (trzysta pięć złotych). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. postanowieniem z dnia [...] października 2008 r., nr [...] na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej K.p.a.) oraz art. 59 f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwanej dalej Prawo budowlane) wymierzył P. Z. karę z tytułu odstąpienia od warunków decyzji Starosty O. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] w wysokości 7.500,00 złotych. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 24 września 2008 r. na działce nr ew. [...], obr. [...] przy ul. K. w O. przeprowadzono kontrolę i ustalono, że inwestor P. Z. istotnie odstąpił od warunków pozwolenia na budowę, tj. samowolnie zmienił sposób użytkowania części budynku, usługowego na cele mieszkalne (pierwsze piętro) oraz zamiast dokonać rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku usługowego, rozebrał cały obiekt i wybudował go od podstaw. Od powyższego postanowienia zażalenie wniósł P.Z., wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie. W zażaleniu P. Z. zarzucił, że dotychczasowe ściany budynku zostały rozebrane do ław fundamentowych i wzniesione od początku. Działanie to stanowiło konsekwentne wykonanie nakazów zawartych w zatwierdzonym decyzją Starosty O. z dnia [...] maja 2006 r. projekcie architektoniczno – usługowym budynku usługowego. Roboty te były wykonane z polecenia kierownika budowy, który stwierdził taką konieczność ze względu na dostosowanie się do zatwierdzonego projektu budowlanego, aby uniknąć w przyszłości zarzutu wykonania robót budowlanych bez uwzględnienia warunków zawartych w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Jeżeli odpowiedzialność za prowadzenie robót budowlanych zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę ponosi kierownik budowy, to kara za działania wykonane z polecenia kierownika budowy nie może obciążać jego, jako inwestora. Zakwestionował również nałożenie kary w postanowieniu o zmianę sposobu użytkowania części przedmiotowego budynku. W jego ocenie zaistniałe w sprawie okoliczności nie zostały prawidłowo ocenione, a nadto wysokość kary znacznie przekracza jego możliwości płatnicze. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] października 2008 r., nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że w dniu 11 września 2008 r. wpłynął wniosek P. Z. udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego usytuowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w O.. Obowiązkowa kontrola przeprowadzona w dniu 24 września 2009 r. wykazała, że inwestor dokonał samowolnie istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, tj. zmienił w części obiektu (pierwsze piętro) zamierzony sposób użytkowania z usługowej na mieszkalną. Kolejnym odstępstwem jest rozebranie całego obiektu i wybudowanie go od podstaw (zapis w dzienniku budowy z dnia 30 maja 2007 r.). Decyzja Starosty O. z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] zezwalała inwestorowi na rozbudowę i nadbudowę budynku usługowego na wskazanej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego. Organ odwoławczy zacytował art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego, a nastęnie stwierdził, że nałożona kara została naliczona w związku z dokonaniem odstępstwa od zatwierdzonego projektu polegającego na zmianie zamierzonego sposobu użytkowania części budynku usługowego na cele mieszkalne (pierwsze piętro) oraz rozebraniu całego obiektu i wybudowaniu go od podstaw. Przepis art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego określa zasady naliczania kary, która jest na jego podstawie nakładana. Na jej wysokość ma wpływ wysokość stawki opłaty (s) oraz wysokość współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Wysokość kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu nie zależy od swobodnego uznania organu nadzoru budowlanego, lecz jest ściśle określona przepisami. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo obliczył wysokość wymierzonej grzywny. Przepis art. 59f ust. 6 Prawa budowlanego określa dalsze następstwa prawne stwierdzenia nieprawidłowości w czasie obowiązkowej kontroli. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości z art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego ma obowiązek odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz przeprowadzić odpowiednie postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego. W tym sensie wymierzenie kary nie jest jedyną konsekwencją nieprawidłowej realizacji obiektu budowlanego Na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] P.Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia pierwszej instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi zarzucił, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonym postanowieniu w żaden sposób nie odniósł się do opisanego w jego zażaleniu stanu faktycznego i podnoszonych zarzutów. Pomimo zawartego na początku uzasadnienia zaskarżonego postanowienia stwierdzenia organu odwoławczego o jego uprawnieniach co do korygowania wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, organ ten nie dokonał żadnej oceny w tym względzie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przytoczono jedynie treść poszczególnych przepisów prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego zaskarżone postanowienie narusza art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. oraz art. art. 124 § 2 i art. 125 § 3 K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie wyjaśniono, dlaczego wskazane w zażaleniu okoliczności nie zostały uwzględnione. Działanie organu administracji nie może polegać na wydawaniu rozstrzygnięcia bez uwzględnienia okoliczności faktycznych sprawy. Jeżeli nawet okoliczności te nie zasługiwały na uwzględnienie, to organ orzekający powinien dać temu wyraz w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Nie wiadomo, z jakich powodów organ odwoławczy nie uznał faktu, iż dotychczasowe ściany budynku zostały rozebrane do ław fundamentowych i wzniesione od początku, jako wykonanie nakazów zawartych w zatwierdzonym decyzją Starosty O. z dnia [...] maja 2006 r. projekcie architektoniczno-budowlanym budynku usługowego. Roboty były wykonywane z polecenia kierownika budowy - co znajduje odzwierciedlenie w dzienniku budowy - który stwierdził taką konieczność ze względu na dostosowanie się do zatwierdzonego projektu budowlanego, aby uniknąć w przyszłości zarzutu wykonania robót budowlanych bez uwzględnienie warunków zawartych w zatwierdzonym projekcie budowlanym. W zaskarżonym postanowieniu w żaden sposób nie wyjaśniono, czy dopuszczalne jest przenoszenie odpowiedzialności kierownika budowy na inwestora w przypadku, gdy określone roboty budowlane zostały wykonane z polecenia kierownika budowy, a nie inwestora, a kara za działania wykonane z polecenia kierownika budowy i zgodnie z projektem budowlanym nie może obciążać jego jako inwestora. Organ odwoławczy w żaden sposób nie ustosunkował się do argumentacji podnoszonej w zażaleniu również w części dotyczącej rzekomej zmiany przez niego sposobu użytkowania części budynku. Sam fakt znajdowania się w nim przedmiotów domowego użytku dla ich przechowania ze względu na jego konflikt rodzinny z byłą żoną, nie oznacza, iż budynek jest w tej części użytkowany na cele mieszkalne. Oświadczył, że zamieszkuje w zupełnie innym miejscu, czego organy obu instancji, w jego ocenie, nawet nie starały się wyjaśnić. Organ odwoławczy, nie wskazał, dlaczego nie uznał tej okoliczności, przez co wydał rozstrzygnięcie, które w tym zakresie jest sprzeczne ze stanem faktycznym. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zawarte w art. 59a - 59g Prawa budowlanego regulacje, wprowadzają obowiązek przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego kontroli obiektów budowlanych, po zakończeniu budowy. Mają one za zadanie ograniczyć liczbę dokonywanych naruszeń projektu budowlanego oraz warunków pozwolenia na budowę na etapie poprzedzającym oddanie obiektu budowlanego do użytkowania. W art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego przewidziana została sankcja w postaci kary pieniężnej. Stosownie do brzmienia wyżej wymienionego przepisu, jest ona wymierzana w przypadku stwierdzenia, w trakcie obowiązkowej kontroli, nieprawidłowości, o których mowa w art. 59a ust.2 Prawa budowlanego. Tak więc, stwierdzenie w wyniku kontroli niezgodności obiektu budowlanego, z projektem zagospodarowania działki (art. 59 ust. 2 pkt. 1) lub z projektem architektoniczno - budowlanym, w zakresie określonym w art. 59a ust. 2 pkt. 2 lit. a – f oraz naruszeń z art. 59 ust. 2 pkt. 3, 4 i 5 zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wymierzenia, przewidzianej w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego kary. Wszystkie wskazane w art. 59 ust. 2 powołanej ustawy kryteria mają charakter samodzielny, na podstawie każdego z nich można stwierdzić odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub inne rażące naruszenie pozwolenia na budowę. Ustawodawca używając sformułowania "w przypadku stwierdzenia (...) nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2" wskazał przesłanki warunkujące wymierzenia kary pieniężnej, enumeratywnie wymienione w tym przepisie. Żeby mogło dojść do wymierzenia kary, tak jak wcześniej wskazano, w toku obowiązkowej kontroli, organ musi stwierdzić istnienie odstępstw ustalonych według kryteriów wymienionych w art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie w trakcie obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu 24 września 2008 r. z udziałem skarżącego, stwierdzono, jak wynika z protokołu z kontroli znajdującego się w aktach administracyjnych: "Zgodność obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu: zgodnie z zatwierdzonym projektem (pkt 8.1 protokołu kontroli). Zgodność obiektu budowlanego z projektem architektoniczno – budowlanym, w zakresie: a) charakterystycznych parametrów technicznych obiektu budowlanego: kubatury, pow. Zabudowy, wysokości, długość i szerokości, liczby kondygnacji: zgodnie z projektem; b) wykonanie widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego: zgodnie z zatwierdzonym projektem; c) geometria dachu (kat nachylenia, wysokość kaletnicy i układ połaci dachowych): zgodnie z zatwierdzonym projektem; d) wykonanie urządzeń budowlanych; zgodnie z zatwierdzonym projektem; e) wykonanie zasadniczych elementów wyposażenia budowlano – instalacyjnego zapewniających użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem: zgodnie z zatwierdzonym projektem; f) zapewnienie warunków niezbędnych dla korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich – w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego: brak podjazdu dla osób niepełnosprawnych (pkt. 8.2 protokołu kontroli). Wyroby budowlane (wbudowane w zakończony obiekt budowlany), szczególnie istotne dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego, posiadają dokumenty potwierdzające ich dopuszczenie do obrotu i powszechnego albo jednostkowego stosowania w budownictwie: według oświadczenia kierownika budowy użyte materiały posiadają atesty i certyfikaty (pkt 8.3 protokołu kontroli). Wykonane zostały wszystkie roboty budowlane objęte pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym, umożliwiające oddanie obiektu do użytkowania: wykonano wszystkie roboty budowlane (pkt. 8.5). Stwierdzono istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę: obiekt został wykonany od podstaw (pkt 8.6 protokołu kontroli). Przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, zgodnie z art. 55 ust. 2 Prawo budowlane: Obiekt jest użytkowany: parter użytkowany jako sklep i punkt nauki jazdy, zaś pomieszczenia II kondygnacji użytkowane są jako pomieszczenia mieszkalne (pkt 8.8 protokołu)". Organy obu instancji wymierzyły skarżącemu karę na podstawie art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, nie wskazując, która przesłanka z art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego została naruszona. Jedynie zacytowały kryteria przeprowadzonej kontroli, które są określone w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego. W zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy wskazał, że nałożona kara naliczona została w związku z dokonaniem odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego polegająca na zmianie zamierzonego sposobu użytkowania części budynku usługowego na cele mieszkalne na pierwszym piętrze oraz zamiast dokonać rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku usługowego, inwestor rozebrał cały obiekt i wybudował go od podstaw. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy też podkreślił, że wysokość kary "z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu nie zależy od swobodnego uznania organu budowlanego, lecz jest ściśle określona przepisami, które zostały wskazane wcześniej". Ta część uzasadnienia nie odnosi się w ogóle do podstaw wymierzenia kary z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Równocześnie trzeba zauważyć, że odrębnym postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wymierzył P. Z. karę z tytułu przystąpienia do użytkowania budynku usługowego, które zostało utrzymane w mocy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. A więc rozważania prawne w skarżonym postanowieniu dotyczące zupełnie innego postępowania są nieporozumieniem i świadczą o tym, że organ odwoławczy nieprawidłowo rozpoznał sprawę. Zauważyć należy, że organ nadzoru budowlanego nie może poddawać, czy zmieniać kryteriów przeprowadzonej kontroli, tak aby mogły doprowadzić do wymierzenia kary. Aby mogło dojść do ukarania karą z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, to przede wszystkim musi być jednoznacznie stwierdzone w trakcie obowiązkowej kontroli, przeprowadzanej w ramach uregulowań z art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego, że kontrola ta obejmująca sprawdzenie w zakresie wskazanym w ustępie 2 tegoż przepisu, doprowadziła do wykazania konkretnego naruszenia wymienionego w tym ustępie. Obowiązkiem organu jest wskazanie, które z kryteriów wymienione w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego nie zostało spełnione. Nie może to być uczynione w sposób ogólnikowy i niejednoznaczny. Pamiętać bowiem należy, że uzasadnienie postanowienia (art. 124 K.p.a.) powinno składać się z dwóch elementów: uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego. Uzasadnienie faktyczne dotyczy okoliczności faktycznych i powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Natomiast uzasadnienie prawne to po prostu wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia wraz z przytoczeniem przepisów prawa. Zwrócić należy uwagę na okoliczność, że uzasadnienie prawne różni się od powołania podstawy prawnej tym, że w uzasadnieniu organ tłumaczy dlaczego zastosował dany przepis oraz przytacza treść tego przepisu. Natomiast w powołaniu podstawy prawnej organ tylko wskazuje przepis prawa na mocy którego wydał postanowienie, przez podanie jego metryki. Celem uzasadnienia prawnego jest ocena stanu faktycznego w świetle konkretnego przepisu prawa oraz wskazanie związku między tą oceną a osnową postanowienia. Wszystkich tych elementów uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia i tym samym uniemożliwia dokonania kontroli jego legalności W żadnej mierze, na podstawie protokołu z obowiązkowej kontroli, organ nie mógł poczynić ustaleń, że przedmiotowa budowa została przeprowadzona niezgodnie z ustaleniami i warunkami określonym w pozwoleniu na budowę, bowiem organ dokonując tej kontroli, według kryteriów wskazanych w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego, w każdym punkcie stwierdzał, że jest to zgodne z projektem, a z drugiej strony napisał, że wszystkie prace budowlane zostały wykonane niezgodnie z pozwoleniem na budowę, które obejmowało rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego, a faktycznie doszło do jego rozbiórki, a następnie wykonania od podstaw, a tego projekt budowlany nie uwzględniał. Jest tu istotna sprzeczność w rozumowaniu organu, bowiem jeżeli obiekt budowlany został rozebrany, to kontrolowany obiekt nie mógł być wykonany w oparciu o projekt obejmujący pozwolenie na rozbudowę i nadbudowę, skoro został wybudowany od podstaw w miejscu budynku rozebranego. Rozebranie i wybudowanie budynku od nowa wykracza poza pozwolenie na budowę, do czego organ się nie odniósł. Przesłanką do wymierzenia kary nie jest wybudowanie w całości nowego obiektu, który odzwierciedla w zakresie parametrów budynek, który został rozebrany. Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że organy obu instancji naruszyły przepisy o postępowaniu administracyjnym, w szczególności art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 124 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią uwagi poczynione wyżej oraz powinny przeprowadzić ocenę wykonanych przez inwestora prac i jednoznacznie ustalić czy ich zakres został wykonany w ramach decyzji Starosty O. z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] zezwalającej inwestorowi na rozbudowę i nadbudowę budynku usługowego usytuowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w O., czy też w sposób znacznie odbiegający od tej decyzji oraz czy prace polegające na wybudowanie całego budynku od podstaw mogą być zakwalifikowane jako odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, a tym samym mogą być przesłanką do wymierzenia kary z art. 59f ust.1 Prawa budowlanego w związku z art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego. Tak aby poczynione ustalenia w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy sprawy pozwoliły na prawidłową subsumcję, czyli właściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.) orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 1 ust. 3 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).