VII SA/Wa 700/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2017 r. sprawy ze skargi K. F. i K. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Przedmiotem skargi K.F. i K.F. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], znak: [...]. Decyzją tą organ, po rozpatrzeniu odwołania K.F. i K.F. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], znak: [...], nakazującej K.F. i K.F. całkowitą rozbiórkę pawilonu handlowego na terenie działki o nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gmina [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził w dniu [...] kwietnia 2015 r. oględziny na terenie działki o nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. W wyniku oględzin stwierdzono, że na ww. nieruchomości istnieje pawilon handlowy, o konstrukcji stalowej, z dachem jednospadowym, o wymiarach zewnętrznych 9 m x 5 m. W dniu oględzin inwestor - K.F. oświadczył, że wybudował powyższy obiekt we wrześniu 2007 r., bez pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. (zamiast: 2015 r.) poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania pawilonu handlowego, zlokalizowanego na terenie działki o nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Następnie, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] organ ten wstrzymał roboty budowlane i nakazał K.F. i K.F. przedłożenie we wskazanym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Dalej, decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i 4, i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; dalej: Prawo budowlane), PINB w [...] nakazał K.F. i K.F. całkowitą rozbiórkę pawilonu handlowego na terenie działki o nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] listopada 2015 r., w terminie, wnieśli K.F. i K.F.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], wydaną po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymał w sprawie ocenę organu I instancji. Organ odwoławczy podał, że budowa przedmiotowego obiektu miała miejsce bez uzyskania wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno- budowlanej. Zgodnie natomiast z art. 28 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. W ocenie organu II instancji, z uwagi na to, iż wyłączenia określone w tych ostatnich przepisach nie obejmują robót budowlanych związanych z budową spornego pawilonu handlowego uznać należy, że na wykonanie tego typu prac w 2007 r. konieczne było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor ww. decyzji nie uzyskał, stąd organ I instancji zasadnie przeprowadził czynności wyjaśniające z zakresu nadzoru budowlanego w celu zalegalizowania stwierdzonej samowoli budowlanej. Dalej, organ wskazał na ust. 2 i 3 art. 48 Prawa budowlanego i uznał, iż przepisy te prawidłowo zastosowano w sprawie, poprzez wezwanie K.F. i K.F., a to: postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], do przedłożenia w wyznaczonym terminie wskazanych dokumentów, tj.: -zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności ww. obiektu z obowiązującymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź, w przypadku braku tego planu, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy; -3 egz. projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnym na dzień opracowania projektu, -oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie budzi wątpliwości, jak wskazał [...]WINB, iż skarżący nie zastosowali się do wymienionego postanowienia i nie przedstawili dokumentacji w wyznaczonym terminie. Organ I instancji zasadnie zatem wydał decyzję nakazującą rozbiórkę pawilonu handlowego na terenie działki o nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Stanowiło to bowiem przewidzianą prawem konsekwencję niespełnienia w terminie obowiązków, określonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu, organ II instancji wyjaśnił skarżącym, iż bez znaczenia jest podnoszony przez nich zarzut, że sporny obiekt ma wymiary 9,5 m x 5,5 m, nie zaś jak podano w protokole oględzin 9 m x 5 m, gdyż w obu przypadkach wymagane jest uzyskanie pozwolenia na jego budowę. Bez wpływu na stan faktyczny sprawy pozostaje także okoliczność, iż Gmina [...] nie poinformowała ich, że na wykonanie inwestycji wymagane było pozwolenie na budowę, gdyż skarżący zobowiązani byli do jego uzyskania od właściwego organu administracji architektoniczno- budowlanej. Organ II instancji za niezasadny uznał także zarzut dotyczący art. 10 k.p.a., który to skarżący wskazali w związku z niezawiadomieniem ich o oględzinach w dniu [...] kwietnia 2015 r. i uniemożliwieniem im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji. Organ odwoławczy podał w tym kontekście, że organ powiatowy przeprowadził w dniu [...] kwietnia 2015 r. czynności kontrolne, nie zaś oględziny. Jak zaś zauważył, szczególny tryb dokonywania czynności kontrolnych uregulowany w art. 81a Prawa budowlanego wskazuje, że do prowadzonego postępowania kontrolnego nie mają zastosowania przepisy k.p.a. dotyczące oględzin (art. 85 k.p.a.) i obowiązku zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia oględzin (art. 79 § 1 k.p.a.). Ponadto, organ podał, że K.F. czynnie uczestniczył w czynnościach kontrolnych, a także podpisał sporządzony protokół, nie wnosząc zastrzeżeń. Natomiast o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i złożenia wyjaśnień w sprawie organ I instancji poinformował strony zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Organ odwoławczy wskazał nadto, że skarżący w odwołaniu nie wykazali jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogli podjąć w związku z brakiem poinformowania ich przez organ I instancji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], a (jak zaznaczył) zarzut dotyczący art. 10 k.p.a. może odnieść skutek dopiero wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W świetle powyższego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż zaskarżona decyzja organu powiatowego została podjęta na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz w oparciu o prawidłową interpretację przepisów prawa materialnego i procesowego, a zatem brak jest podstaw do podważania jej treści. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] wnieśli K.F. i K.F. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili: 1) naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 11 k.p.a., 2) niewyjaśnienie sprawy zgodnie ze stanem faktycznym, 3) naruszenie przepisów Prawa budowlanego przez błędne zastosowanie art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego i na tej błędnej podstawie nakazanie całkowitej rozbiórki przedmiotowego pawilonu handlowego. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że organy obu instancji nie podjęły żadnych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy zgodnie ze stanem faktycznym, co doprowadziło do naruszenia interesu społecznego i interesu skarżących. Nie wyjaśniły istotnych okoliczności, a mianowicie: czyją własnością jest grunt, na którym posadowiony jest sporny pawilon handlowy; kwestii związania przedmiotowego obiektu z gruntem; części składowych przedmiotowego pawilony (pawilon oraz wiata w budowie). Zdaniem skarżących, organy pominęły okoliczność posadowienia obiektu na gruncie dzierżawionym (w sytuacji gdy w umowie dzierżawnej jest określona data początku i końca dzierżawy) oraz to, że obiekt pozbawiony jest fundamentów. Powyższe wskazuje zaś na to, że sporny pawilon handlowy należy zaliczyć do obiektów budowlanych tymczasowych. Zatem nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę dla takiego obiektu, a w konsekwencji w sprawie nie miała miejsca samowola budowlana. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję PINB w [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nakazującą K.F. i K.F. rozbiórkę pawilonu handlowego na terenie działki o nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. We wskazanych decyzjach przyjęto, iż wymieniony pawilon handlowy o wymiarach 9 m x 5 m, zrealizowany został w warunkach samowoli budowlanej. Inwestor – tj. K.F. i K.F. nie dysponują bowiem zgodą właściwego organu na jego wykonanie, z uwagi zaś na jego parametry i stan prawny obowiązujący do dnia [...] czerwca 2015 r. (tym samym - w dacie jego realizacji, tj. w 2007 r., v. art. 28 ust. 1 i art. 29-30 Prawa budowlanego), wymagał on uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Te ustalenia znajdują odzwierciedlenie w aktach sprawy (v. protokół kontroli z dnia [...] kwietnia 2015 r.) i właściwie nie są kwestionowane przez skarżących. Warto w tym miejscu zaznaczyć, iż czynności kontrolne na ww. nieruchomości odbyły się w obecności K.F., który to wówczas oświadczył, że wybudował ww. obiekt w 2007 r., bez pozwolenia na budowę oraz, że nie wiedział o konieczności uzyskania decyzji w tym przedmiocie. W efekcie, ustalenia poczynione w sprawie uzasadniały wszczęcie przez organ powiatowy postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego i rozważenia możliwości legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej. Sąd w pełni podziela analizę prawną organu II instancji przedstawioną w tej materii. Zauważa za tym organem, iż zgodnie z przepisami ustawy – Prawo budowlanego z 1994 r., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1; decyzji ostatecznej – w brzmieniu obowiązującym do dnia [...] czerwca 2015 r.). Prawo budowlane zwolniło wprawdzie szereg robót budowlanych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29), lecz jednocześnie wprowadziło w niektórych sytuacjach obowiązek uprzedniego zgłoszenia zamiaru realizacji wskazanych budów lub wykonywania robót budowlanych (art. 30 ust. 1). Wybudowanie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia, bądź pomimo zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ stanowi niedopuszczalną samowolę budowlaną, której następstwem jest nałożenie na właściciela, inwestora bądź zarządcę obiektu budowlanego obowiązku jego rozbiórki (art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 ww. ustawy). Zauważyć jednak trzeba, iż nakaz rozbiórki przewidziany w art. 48 ust. 1, w obowiązującym obecnie stanie prawnym (i tym mającym zastosowanie w sprawie), nie jest orzekany bezwzględnie. Ustawodawca zobowiązał bowiem organ do badania, czy budowa zrealizowana (realizowana) bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i, czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji (ust. 1 art. 48). Przy czym, jeżeli zachodzą przedstawione powyżej okoliczności, o których mowa w ust. 2 art. 48 (tj. zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami, w tym techniczno-budowlanymi), organ nadzoru budowlanego wstrzymuje w drodze postanowienia kierowanego do inwestora (właściciela lub zarządcy) prowadzenie robót budowlanych (bez względu na stopień ich zaawansowania), ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy i nakłada obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych w ust. 3 omawianego artykułu. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5 art. 48). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4 art. 48.). Jak stanowi zaś art. 48 w ust. 1, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z powyższe wynika więc, iż dla legalizacji samowoli budowlanej konieczne jest spełnienie przez inwestora obowiązków uregulowanych w ww. ust. 3 art. 48, a niewykonanie tego obowiązku obliguje organ do wydania nakazu rozbiórki. Taka też sytuacja, uzasadniająca zastosowanie art. 48 ust. 1, miała miejsce w niniejszej sprawie. Organ I instancji przystąpił bowiem do legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej wydając w dniu [...] czerwca 2015 r. postanowienie nr [...] w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, wstrzymujące roboty budowlane związane z budową ww. pawilonu i nakładające na inwestora: K.F. i K.F. obowiązek przedłożenia wskazanych w nim dokumentów, w terminie 90 dni od dnia jego otrzymania (tj. od dnia [...] lipca 2015 r., v. potwierdzenia odbioru ww. postanowienia w aktach organu I instancji). Prawidłowo przy tym ustalił, że pawilon handlowy, z uwagi na jego rozmiary (a także: czas użytkowania), nie był objęty zwolnieniem z art. 29 Prawa budowlanego i wymagał uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ani we wskazanym powyżej terminie (90 dni), ani po jego upływie skarżący nie przedłożyli żadnego z wymaganych dokumentów. Nie przedstawili nadto żadnego pisma, z którego wynikałoby, iż przystąpili do realizacji obowiązków i zamierzają zalegalizować sporny obiekt. W konsekwencji, organ powiatowy zobowiązany był wydać decyzję na mocy art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego, a organ II instancji zasadnie, zdaniem Sądu, decyzję tego organu uznał za prawidłową. Nie przystąpienie do legalizacji musiało bowiem skutkować wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu. Zdaniem Sądu, dla prawidłowości decyzji wydanych w sprawie nie mają żadnego znaczenia zarzuty podniesione w skardze. Zważyć w tym miejscu należy, iż skarżący kwestionując decyzje wydane w sprawie zarzucili niepoczynienie wyczerpujących ustaleń. Nie wyjaśniono tym samym (jak wskazali), czy obiekt ma fundamenty i, czy jest wobec tego trwale związany z gruntem, jak również, z jakich części się składa. Skarżący wskazali przy tym także na to, iż nie uwzgęlniono w sprawie, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany na gruncie dzierżawionym "z określoną datą możliwości posadowienia". Wskazali w efekcie na to, iż sporny obiekt jest tymczasowym obiektem budowlanym, z uwagi na jego konstrukcję – możliwym do przeniesienia w inne miejsce. Dlatego też znajduje w stosunku do niego zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. W kontekście tej argumentacji Sąd stwierdza przede wszystkim, iż ustalenia poczynione w sprawie przez organy nadzoru budowlanego dotyczyły wszystkich tych aspektów, które mogły mieć znaczenie prawne w sprawie, w tym: w zakresie kwalifikacji robót i zastosowanego trybu postępowania. Z ustaleń tych wynika bezspornie, że w 2007 r. doszło do budowy obiektu o pow. zabudowy ok. 45 m². Potwierdza to protokół czynności kontrolnych z dnia [...] kwietnia 2015 r. Z powyższego jednocześnie wynika, iż zrealizowany obiekt (niezależnie od tego, czy jest trwale związany z gruntem, czy też nie), nie był przewidziany do rozbiórki w okresie nieprzekraczającym 120 dni od jego zrealizowania (skoro postawiony w 2007 r., w 2015 r. nadal funkcjonował). Wskazać przy tym należy, iż przywołany w skardze przepis art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w 2007 r. (tj. w dacie realizacji przedmiotowego pawilonu handlowego) stanowił, iż pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu; zwolnienie to nie dotyczy obiektów, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Z powyższego jednoznacznie wynika, iż tymczasowy obiekt budowlany nie wymagał pozwolenia na budowę jedynie wówczas, jeżeli okres jego posadowienia i użytkowania na danym terenie miał być krótszy niż 120 dni. W przeciwnym razie jego realizacja na zasadach ogólnych wymagała uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem, nawet jeśli sporny obiekt nie jest trwale połączony z gruntem (jak wywodzi się w skardze) i ma pozostałe cechy tymczasowego obiektu budowlanego (w rozumieniu Prawa budowlanego), to jako wykorzystywany znacznie ponad 120 dni (o czym świadczy ww. protokół kontroli), nie jest obiektem, o którym mowa w ww. przepisie art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Dla jego realizacji konieczne było więc uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a jej brak świadczy o samowoli budowlanej i uzasadniał zastosowanie trybu uregulowanego w art. 48 ww. ustawy (nie zaś przewidzianego w art. 49b tej ustawy – warto bowiem dostrzec, iż dla przedmitowej inwestycji skarżący nie okazali ani pozwolenia na budowę ani skutecznie wniesionego zgłoszenia przewidzianego w art. 30 Prawa budowlanego). Z tego też powodu powyższe zarzuty skargi należało uznać za niezasadne. Jako niezasadne należało ocenić również tę argumentację przedstawioną przez skarżących, w której wskazuje się na brak ustaleń co do części spornego obiektu (tj. pawilonu jako jednej części i wiaty - w budowie jako drugiej części). Zważyć w tym kontekście trzeba, iż sprawa niniejsza dotyczy zrealizowanego w 2007 r. pawilonu handlowego; w tym też przedmiocie wydano decyzje i orzeczono nakaz rozbiórki. Warto przy tym podnieść, iż dokumentacja zdjęciowa załączona do protokołu kontroli z dnia [...] kwietnia 2015 r. nie wskazuje na to, aby obiekt ten był rozbudowywany o wiatę, czy też inaczej – składał się z wiaty. Okoliczności takich nie podniesiono także w odwołaniu od decyzji, wskazując wówczas jedynie na dokonanie niedokładnych pomiarów obiektu (tj. podnosząc, że pawilon handlowy ma wymiary 9,5 m x 5,5 m, a nie jak przyjęto 9 m x 5 m). Stąd też nie było powodów, aby przeprowadzać ponownie czynności kontrolne, celem zweryfikowania wcześniej poczynionych ustaleń. W efekcie, i w tym też kontekście, Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa. Z tych też przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie znajdując podstaw do wzruszenia badanej decyzji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.