VII SA/Wa 702/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2008 r. sprawy ze skargi M. N. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary za samowolne przystąpienie do użytkowania skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia M.N. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...], nakładające na M.N. karę w wysokości 10000 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych) za samowolne przystąpienie do użytkowania zrealizowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z garażem, usytuowanego na nieruchomości stanowiącej działkę o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. S. w W., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją Kierownika Wydziału Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicy W. Ż. z dnia [...] kwietnia 1988 r., znak: [...] zezwolono na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. S. w W. W dniu 24 czerwca 2003 r. Prezydent m. W. wydał decyzję nr [...], którą stwierdził wygaśnięcie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę ze względu na ponad dwuletnią przerwę w realizacji inwestycji, co zostało bezspornie stwierdzone m. in. w oparciu o wpisy w dzienniku budowy. W dniu 19 grudnia 2007 r. przeprowadzono na działce o nr ew. [...] przy ulicy S. w W. kolejne czynności kontrolne, w trakcie których ustalono, że na terenie ww. nieruchomości budowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej z garażem. Organ stwierdził, że budowa budynku nie została ukończona, wykonane są w całości piwnice, częściowo parter i I piętro, natomiast całość zabezpieczona jest prowizorycznym dachem. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru W., działając w oparciu o przepis art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 i 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] nałożył na M.N. karę w wysokości 10 000 zł za samowolne przystąpienie do użytkowania zrealizowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z garażem na nieruchomości stanowiącej działkę o nr ew. [...] z obrębu [...] usytuowanej przy ul. S. w W. Rozpatrując zażalenie na powyższe postanowienie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę, że nowelizacja prawa budowlanego dokonana ustawą z dnia [...] kwietnia 2004 r. wprowadziła sankcję finansową z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego bez skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy lub uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Organ wskazał, że zgodnie z art. 55 pkt 3 Prawa budowlanego przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. W związku z faktem, że M.N. nie dysponuje taką decyzją organ stwierdził, że inwestor samowolnie przystąpił do użytkowania wskazanej inwestycji. W rezultacie zastosowanie znalazł przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, zaś stosownie do treści art. 59f tej ustawy kara stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), przy czym stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. Biorąc pod uwagę, że "k" wynosi w niniejszej sprawie 2,0, "w" – 1,0, natomiast "s" – 500 zł i ulega dziesięciokrotnemu podwyższeniu zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego kara w niniejszej sprawie wyniosła 10 000 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych). Organ podkreślił, że w przypadku stwierdzenia nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części zobligowany jest do wymierzenia kary z tego tytułu. Jednocześnie zaznaczył, że przyczyny nie uzyskania przez M.N. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zrealizowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ew. [...] przy ul. S. w W. nie mają wpływu na wysokość kary z tytułu nielegalnego użytkowania, która nie jest uzależniona od uznania organu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odniósł się również do podnoszonej przez M.N. kwestii odpowiedzialności za zaistniały stan faktyczny wyjaśniając, że okoliczność ta pozostaje bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie zaś ewentualne roszczenia mogą być dochodzone w drodze powództwa przed sądem powszechnym w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego. Przedmiotowe postanowienie zostało zaskarżone przez M.N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący nie zgodził się z zarzutem nielegalnego użytkowania wskazując, że jest to wymuszona okolicznościami potrzeba stałego pobytu w celu ochrony budynku i zgromadzonego w nim sprzętu budowlanego i materiałów budowlanych. Zwrócił uwagę, że sytuacja taka trwa od wielu lat i jest spowodowana działaniami Prezydenta m.st. Warszawy, który przerzuca na niego skutki spowodowanych nieprawidłowości. M.N podkreślił że przedstawiane przez niego argumenty dotyczące postępowania w sprawie prawa do gruntu, jak też użytkowania obiektu były przez organy ignorowane, zaś zastosowanie kary finansowej godzi w jego egzystencję. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie w oparciu o argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonego postanowienia był przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Zgodnie natomiast z art. 55 pkt 3 Prawa budowlanego przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu była ocena, czy organy nadzoru budowlanego w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy będący podstawą wymierzonej kary oraz czy właściwie dokonały obliczenia jej wysokości. Nawiązując do tego problemu należy stwierdzić, że zgromadzony w niniejszej sprawie obszerny materiał dowodowy ponad wszelką wątpliwość potwierdza fakt nielegalnego użytkowania nieukończonego obiektu budowlanego przez M.N. na działce o nr ew. [...] przy ul. S. w W. Podkreślenia wymaga, że organy nadzoru budowlanego m.in. na skutek skarg składanych przez osoby zamieszkujące działki sąsiadujące z nieruchomością skarżącego wielokrotnie przeprowadzały czynności kontrolne na tej nieruchomości. Ustalenia zawarte w protokołach, w tym także w protokole z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 19 grudnia 2007 r. jednoznacznie stwierdzają, że na działce o nr ew. [...] przy ulicy S. w W. znajduje się nieukończony budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej z garażem, w którym wykonane zostały w całości piwnice, częściowo parter i I piętro, natomiast całość zabezpieczona jest prowizorycznym dachem. Także sam skarżący potwierdził, że organy nadzoru budowlanego wielokrotnie przeprowadzały czynności kontrolne. Budowa w sposób bezsporny nie została ukończona, zaś Prezydent m. W. w dniu [...] czerwca 2003 r. wydał decyzję stwierdzającą wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę ze względu na ponad dwuletnią przerwę w realizacji inwestycji. Nie ulega także wątpliwości, że M.N. użytkuje przedmiotowy nieukończony obiekt. Fakt ten potwierdza zarówno szereg pism znajdujących się w aktach sprawy dotyczących uciążliwości związanych ze stałym pobytem skarżącego na ww. działce, jak również ustalenia dokonane przez organy. Na użytkowanie nieukończonego obiektu wskazuje również znajdujące się w zgromadzonym materiale dowodowym zaświadczenie z dnia 20 lutego 2006 r. potwierdzające prowadzenie przez M.N. na działce przy ul. S. w W. działalności gospodarczej polegającej na wytwarzaniu wyrobów z tworzyw sztucznych (vide karta 78 akt postępowania administracyjnego). Należy podkreślić, że skarżący nie podważa ustaleń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. dotyczących nieukończonej budowy budynku mieszkalnego oraz użytkowania tego obiektu. Również w uzasadnieniu skargi do Sądu wskazał m.in., że przebywa stale na wspomnianej nieruchomości ze względu na potrzebę ochrony dobytku, zaś stan ten trwa od wielu lat. Jednocześnie bezoporne jest, że M.N. nie uzyskał decyzji zezwalającej na użytkowanie tego obiektu. Reasumując z całości akt administracyjnych, w tym z protokołów z poszczególnych kontroli, skarg sąsiadów, zdjęć oraz zaświadczenia o prowadzeniu działalności gospodarczej przez M.N. na terenie nieruchomości położonej przy ul. S. w W. wynika jednoznacznie, że organy nadzoru budowlanego w sposób prawidłowy zgromadziły i zebrały materiał dowodowy będący podstawą wydania postanowienia w oparciu o przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Tym samym należy uznać, że organy rozstrzygając kwestię nielegalnego użytkowania podjęły niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i w sposób wyczerpujący zebrały, rozpatrzyły i oceniły cały materiał dowodowy zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa, zaś stan faktyczny sprawy uzasadniający podjęcie zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia nie budzi najmniejszych wątpliwości. Także uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 144 kpa. W ocenie Sądu zastrzeżeń nie budzi także sposób obliczenia wysokości kary z tytułu nielegalnego użytkowania dokonanego w oparciu o wzór określony w art. 59 f ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów Skarżącego należy zauważyć, że nie dotyczą one błędów w ustalaniu stanu faktycznego przez organy nadzoru budowlanego ale sprowadzają się w istocie do negatywnej oceny funkcjonowania organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz dotyczą sporów o charakterze cywilnoprawnym, które spowodowały znaczne opóźnienia w realizacji inwestycji. Zdaniem M.N. to właśnie spór własnościowy i nieprawidłowości w funkcjonowaniu administracji publicznej spowodował niemożność ukończenia inwestycji, zaś on sam ponosi skutki takiego stanu rzeczy. Nawiązując do tego zarzutu należy podzielić stanowisko organu, że pozostaje on bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia, gdyż wymierzenia kary jest obligatoryjne i nie zależy od uznania organu, który nie jest także władny badać powodów zaistniałego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Zgodzić się takle należy, że ewentualne roszczenia dotyczące odszkodowania z powodu niewłaściwego działania organów administracji publicznej skarżący może dochodzić w drodze powództwa przed właściwym sądem powszechnym. Reasumując zarzuty podnoszone przez skarżącego dotyczące legalności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. będące przede wszystkim wyrazem niezadowolenia z faktu wymierzenia kary nie mogą zostać uwzględnione, a skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.