VII SA/Wa 702/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi I. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu odwołania Pana [...] od decyzji [...] WINB z dnia [...].12.2014 r., Nr [...], stwierdzającej nieważność ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...].05.1998 r., znak: [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie lokalu handlowo-usługowego na parterze budynku położonego przy ul. [...] w [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...].12.2014 r., Nr [...], [...] WINB stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...].05.1998 r., znak: [...], którą udzielono [...] Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie lokalu handlowo-usługowego na parterze budynku położonego przy ul. [...] w [...] na działce nr ewid. [...] obr. [...]. Od decyzji [...] WINB z dnia [...].12.2014 r. odwołanie wniósł, z zachowaniem ustawowego terminu, Pan [...]. Rozpoznając sprawę w postepowaniu odwoławczym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w pierwszej kolejności przypomniał zasady orzekania w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności. Odnosząc te ogólne uwagi do przedmiotowej sprawy wskazał, że obiekt budowlany, do którego odnosi się decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...].05.1998 r., o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie lokalu handlowo-usługowego na parterze budynku położonego przy ul. [...] w [...], został wykonany na podstawie decyzji Burmistrza Gminy [...] w [...] z dnia [...].02.1992 r., znak: [...] ( o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku handlowo- usługowego w [...] przy ul. [...]), zmienionej następnie decyzją Burmistrza Gminy [...] w [...] z dnia [...].04.1993r. znak: [...]. Decyzją ostateczną Burmistrza Gminy [...] z dnia [...].11.1994 r., znak: [...] orzeczono o utracie ważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...].02.1992 r. oraz z dnia [...].04.1993 r. Podstawę prawną ww. decyzji stanowił art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229, ze zm.), zgodnie z którym "Właściwy terenowy organ administracji państwowej może orzec o utracie ważności pozwolenia na budowę w wypadku samowolnego odstąpienia od istotnych warunków pozwolenia oraz w zależności od rodzaju i zakresu dokonanej samowoli- wydać decyzję na podstawie art. 37 lub 40". Orzekając w niniejszej sprawie organ podkreślił, że z art. 59 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414, ze zm.), stanowiącego podstawę prawną decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wynika, że "Właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę". Postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest "końcowym etapem" procesu inwestycyjnego skierowanym na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem zaprojektowanym, a więc z tym, co zakładano na wstępie procesu inwestycyjnego (wyrok NSA z dnia 27.04.2010 r., sygn. akt II OSK 660/09). Wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie mieści się w szeroko pojmowanym zakresie postępowania o pozwolenie na budowę i stanowi jego kolejny etap ( wyrok NSA z dnia 17.09.2009 r., sygn. akt II OSK 1449/08). Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy organ stwierdził, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę spornego obiektu budowlanego, uniemożliwiało wydanie następnie decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie tegoż obiektu. Brak pozwolenia na budowę i zatwierdzonego nią projektu budowlanego uniemożliwia sprawdzenie zgodności wykonanego obiektu z warunkami pozwolenia na budowę. Mając na uwadze stwierdzono, że decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...].05.1998 r., znak: [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 59 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. W ocenie organu odwoławczego za stwierdzeniem nieważności ww. decyzji przemawiają również skutki społeczno - gospodarcze. Nie jest bowiem dopuszczalne wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wobec obiektu budowlanego, w stosunku do którego toczy się postępowanie w przedmiocie doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że wbrew zarzutom Skarżącego, [...] WINB nie orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...].05.1998 r., znak: [...] z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 Kpa, lecz z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). [...] WINB ograniczył się do stwierdzenia wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 Kpa w rozpatrywanej sprawie, z uwagi na fakt, że inwestorem spornego obiektu budowlanego, wymienionym w decyzjach o pozwoleniu na budowę był Pan I O, natomiast adresatem inkryminowanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie była [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], wnioskująca o udzielenie tegoż pozwolenia. Nadto organ wskazał, że stosownie do art. 156 § 2 Kpa, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1,3,4 i 7, jeżeli od dnia jej wydania lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Powyższy przepis nie ma zastosowania w przypadku rażącego naruszenia prawa. Skargę na tę decyzję złożył I O. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów art. 156 § 1 pkt. 4 kpa w zw. z 156 § 2 kpa poprzez ich błędne zastosowanie i stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie stwierdzenia okoliczności, iż decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, w sytuacji gdy organ nie był do tego uprawniony do wydania tej treści rozstrzygnięcia z uwagi na upływ 10 letniego terminu od daty doręczenia decyzji, 2. naruszenie przepisów postępowania a to art. 7, 77 i 107 oraz 10 kpa poprzez nie wyjaśnienie sprawy i nie wezwanie do udziału w sprawie współwłaścicielki przedmiotowego lokalu użytkowego tj. I O, 3. naruszenie przepisów art. 156 § 1 pkt. 2 kpa w zw. z treścią art. 145 § 1 pkt. 8 kpa poprzez błędne zastosowanie i stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z uwagi na wydanie tej decyzji w oparciu o inną która wygasła, w sytuacji gdy tego rodzaju podstawa prawna może stanowić wyłącznie przyczynę wznowienia postępowania, 4. naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż decyzja z dnia [...] maja 1998r. o pozwoleniu na użytkowanie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy : decyzja ta nie narusza interesów stron postępowania, jak również jej treść nie wywołuje skutków społeczno - gospodarczych, które należałoby uznać za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa, w dacie jej wydania obowiązywała decyzja z dnia [...] marca 1998r. w przedmiocie pozwolenia na czasowe użytkowanie części obiektu, będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego, które następnie zostało umorzone. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Na wstępie podnieść należy, że zaskarżona decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań - postępowaniu nieważnościowym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 k.p.a. Jak słusznie podkreślił organ administracji, jedną z podstaw zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Do rażącego naruszenia prawa dochodzi wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. W przedmiotowej sprawie, organy orzekające, w trybie stwierdzenia nieważności uznały, że postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie obarczone było istotną wadliwością. Okolicznościami w sprawie bezspornymi jest to, że budynek położony przy ul. [...] w [...], został wykonany na podstawie decyzji Burmistrza Gminy [...] w [...] z dnia [...].02.1992 r., znak: [...] ( o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku handlowo- usługowego w [...] przy ul. [...]), zmienionej następnie decyzją Burmistrza Gminy [...] w [...] z dnia [...].04.1993r. znak: [...]. Decyzją ostateczną Burmistrza Gminy [...] z dnia [...].11.1994 r., znak: [...] orzeczono o utracie ważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...].02.1992 r. oraz z dnia [...] .04.1993 r. w związku ze stwierdzonymi istotnymi odstępstwami w trakcie realizacji inwestycji z warunkami pozwolenia na budowę. Ostateczną decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...].05.1998 r., znak: [...], udzielono [...] Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie lokalu handlowo-usługowego na parterze budynku położonego przy ul. [...] w [...] na działce nr ewid. [...] obr. [...]. Podkreślić należy, że przedmiotowe pozwolenie na użytkowanie zostało udzielone w oparciu o art. 55 i 59 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania decyzji. W związku z tym wskazać trzeba, że zgodnie z art. 59 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414, ze zm.), stanowiącego podstawę prawną decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wynika, że "Właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę Z przepisów tych w sposób oczywisty wynika, że warunkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie jest możliwość oceny zrealizowanych robót w odniesieniu do zatwierdzonego i istniejącego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę i projektu budowlanego. Brak decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę uniemożliwiał wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Podkreślić bowiem należy, że podstawową przesłanką warunkującą możliwość wydania pozwolenia na użytkowanie jest posiadanie przez inwestora pozwolenia na budowę, albowiem zrealizowany obiekt budowlany musi spełniać warunki w nim zawarte. Brak takiego pozwolenia, wobec wyeliminowania go z obrotu prawnego, niewątpliwie stanowi o wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z naruszeniem art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Rację ma wobec tego organ II instancji twierdząc, że naruszenie to, w okolicznościach niniejszej sprawy, ma charakter rażący. Zgodzić się należy z twierdzeniem, że o rażącym naruszeniu prawa decyduje spełnienie łącznie 3 przesłanek: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczno - gospodarcze, jakie decyzja ta wywołuje. W ocenie Sądu te trzy przesłanki zostały spełnione w niniejszej sprawie. Art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest jasny w swej treści i ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Jest to przepis o charakterze związanym, co oznacza, że ustawodawca nie pozostawił organom administracji swobody w podejmowaniu decyzji w zakresie udzielenia pozwolenia na użytkowanie w sytuacji spełnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek. Okoliczności sprawy wskazują również, że skutki, jakie wywołuje decyzja, są nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Za taką oceną przemawia przede wszystkim to, że inwestor rażąco odstąpił od udzielonego pozwolenia na budowę, zupełnie ignorując obowiązujące przepisy. Zmusiło to organ do uchylenia pozwolenia na budowę i wszczęcia postępowania mającego doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem. Oceniając charakter skutków społeczno - gospodarczych w niniejszej sprawie nie można zapominać, że brak pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji (bez względu na przyczyny) powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do tej inwestycji, które powinno zakończyć się wydaniem jednej z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1-3, ust. 3 lub 4, 5 ustawy Prawo budowlane. Tymczasem brak wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie skutkuje niemożliwością przeprowadzenia prawidłowo tego postępowania. Taka sytuacja jest z pewnością nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi podkreślić należy, że już organ odwoławczy wyjaśnił, że powodem stwierdzenia nieważności decyzji było rażące naruszenie art. 59 Prawa budowlanego a nie skierowanie decyzji do niewłaściwego podmiotu. Nie jest też trafny zarzut wskazujący na błędne zastosowanie instytucji nieważności zamiast wznowienia postepowania. Zarzut ten mógłby być zasadny, gdyby uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło po wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, bowiem w chwili wydawania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w obrocie prawnym nie funkcjonowało pozwolenie na budowę. Oceniając zarzut braku udziału w postepowaniu administracyjnym I. O. wskazać należy, że zgodnie z utrwalonym i w zasadzie jednolitym orzecznictwem zarzut taki może być formułowany jedynie przez osobę, której to pominięcie dotyczy. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).