VII SA/Wa 702/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lutego 2017 r. sprawy ze skargi E. C.-K., A. K. i S. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej oddala skargę I. Stan sprawy 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia E. C. – K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...], znak: [...], nakładające na E. C. –K., A. K. i S. C. obowiązek przedłożenia - w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania tego postanowienia - oceny technicznej (w formie graficznej i opisowej) wykonanych robót budowlanych, polegających na zamurowaniu drzwiowego otworu wejściowego do lokalu nr [...] oraz połączeniu lokali mieszkalnych nr [...] i [...] znajdujących się w budynku mieszkalnym położonym przy ul. N. w W. w zakresie prawidłowości ich wykonania wraz z oceną ich zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, normami i wiedzą techniczno-budowlaną, sporządzonej w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane - uchylił w całości postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej k.p.a., oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). 2. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] stycznia 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że w dniu 6 września 2013 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] wpłynęło pismo Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w W. o podjęcie czynności wyjaśniających w sprawie dotyczącej robót budowlanych, mających miejsce w budynku mieszkalnym położonym przy ul. N. w W., polegających na zamurowaniu wejściowego otworu drzwiowego do lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się na parterze VI klatki, należącego do E. C. –K. i A. K. oraz połączeniu tego lokalu z lokalem mieszkalnym nr [...], znajdującym się na parterze w sąsiedniej VII klatce, należącym do S. C. przez przebicie przejścia prawdopodobnie w ścianie konstrukcyjnej. Organ powiatowy pismem z dnia 30 września 2015 r. zawiadomił Wspólnotę Mieszkaniową "[...]" w W. oraz ww. osoby o zamiarze przeprowadzenia w dniu 25 października 2013 r. dowodu z oględzin w powyższym zakresie. Zaplanowany na dzień 25 października 2013 r. dowód z oględzin nie został przeprowadzony z uwagi na brak dostępu do lokalu mieszkalnego nr [...], co zostało ujęte w sporządzonym na tę okoliczność protokole nr [...]. W protokole tym ponadto stwierdzono, że na paterze klatki VI brak jest wejściowego otworu drzwiowego do lokalu nr [...]. Organ powiatowy, po zawiadomieniu pismem z dnia 5 grudnia 2013 r. Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w W., E. C. – K., A. K. i S. C. o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, podejmował próby przeprowadzenia dowodu z oględzin w ww. lokalach mieszkalnych (wyznaczone na dzień 18 grudnia 2013 r., a następnie na dzień 28 kwietnia 2014 r.), jednak za każdym razem lokale te nie zostały udostępnione przez ich właścicieli. W pierwszym przypadku - znajduje to potwierdzenie w protokole PINB [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], w drugim - w pisemnych stanowiskach S. C. i E. C. – K. z dnia 22 kwietnia 2014 r. Organ II instancji podał, że z akt sprawy wynika, że E. C. –K. i S. C. z jednej strony nie udostępniały należących do nich lokali mieszkalnych nr [...] i [...] w celu przeprowadzenia kontroli odnośnie wykonanych w nich robót budowlanych, a z drugiej wykazywały znaczną aktywność w kierowaniu do organu powiatowego licznych pism, w tym wniosków (m.in. w przedmiocie zawieszenia, czy też umorzenia postępowania), a ponadto w kwestionowaniu każdej czynności i odpowiedzi, jakie uzyskiwały od tego organu, zarzucając mu jednocześnie bezczynność. W dniu 10 kwietnia 2015 r. do PINB [...] wpłynęło pismo E. C. – K. informujące, że w grudniu 2014 r. nastąpiła zmiana właściciela lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku mieszkalnym położonym przy ul. N. w W., którym jest K. K. W dniu 15 kwietnia 2015 r. do PINB [...] wpłynęło pismo S. C.z dnia 13 kwietnia 2015 r. z prośbą o niekierowanie do niej korespondencji urzędowej w sprawie dotyczącej lokalu mieszkalnego nr [...]. Wobec niemożności przeprowadzenia dowodu z oględzin, organ powiatowy pismem z dnia 21 września 2015 r. wezwał Wspólnotę Mieszkaniową "[...]" w W. do przedłożenia projektu budowlanego budynku położonego przy ul. N. w W., a w razie jego braku - inwentaryzacji budynku, obejmującej ww. lokale mieszkalne nr [...] i [...]. Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w W., przy piśmie z dnia 29 września 2015 r., przekazała organowi I instancji rysunek nr 1 zawierający rzut parteru ww. budynku oraz rysunek nr 2 zawierający rzut I piętra tego budynku, informując, że inwentaryzacja budynku została zlecona i wykonana w 1997 r., tj. w czasie, gdy funkcję członka zarządu Wspólnoty pełniła E. C. - K. W dniu 15 października 2015 r. do PINB [...] wpłynęło pismo Wydziału Architektury i Budownictwa [...] Urzędu [...] z dnia 12 października 2015 r., z którego wynika, że w zasobach archiwalnych tego organu administracji architektoniczno-budowlanej brak jest pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia odnoszących się do robót budowlanych związanych z przebudową lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku przy ul. N. w W. Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. nr [...], znak: [...], na podstawie art. 81c ust. 2 w związku z art. 83 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) oraz art. 123 k.p.a., nałożył na E. C. – K., A. K. i S. C. obowiązek przedłożenia - w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania tego postanowienia - oceny technicznej (w formie graficznej i opisowej) wykonanych robót budowlanych, polegających na zamurowaniu drzwiowego otworu wejściowego do lokalu nr [...] oraz połączeniu lokali mieszkalnych nr [...] i [...] znajdujących się w budynku mieszkalnym położonym przy ul. N. w W. w zakresie prawidłowości ich wykonania wraz z oceną ich zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, normami i wiedzą techniczno-budowlaną, sporządzonej w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Zażalenie na powyższe postanowienie z dnia [...] października 2015 r. nr [...] wniosła E. C. – K. Przy piśmie z dnia 28 października 2015 r. E. C. – K. przedłożyła do PINB [...] opinię techniczną dotyczącą konstrukcji ścian w obrębie lokali mieszkalnych nr [...] i [...] usytuowanych na parterze budynku przy ul. N. w W. w związku z dociepleniem stropu ostatniej kondygnacji, sporządzoną w październiku 2015 r. przez mgr inż. K. K., która - jej zdaniem - uzasadnia bezprzedmiotowość postępowania. W dniu 19 listopada 2015 r. do PINB [...] wpłynęło pismo Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w W., z którego wynika, że S. C. nie dysponuje prawem własności w stosunku do lokalu mieszkalnego nr [...], który przekazała umową darowizny na rzecz córki E. C. - K. W dniu 24 listopada 2015 r. do organu powiatowego wpłynął wniosek S. C. o uzupełnienie postanowienia z dnia [...] października 2015 r. nr [...]. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] odmówił uzupełnienia postanowienia z dnia [...] października 2015 r. Organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], na wniosek K. K., odmówił wznowienia postępowania administracyjnego, w ramach którego zostało wydane postanowienie z dnia [...] października 2015 r. nr [...]. W toku postępowania zażaleniowego do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo E. C. – K. z dnia 21 grudnia 2015 r., zawierające oświadczenie o wycofaniu zażalenia na postanowienie PINB [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...]. Według E. C. – K. rozpatrzenie ww. zażalenia jest zbędne z uwagi na złożenie przez nią odpowiednich dokumentów do PINB [...], zatem wniosła o przekazanie akt do organu powiatowego w celu umożliwienia temu organowi rozpoznania jej wniosku o umorzenie postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia E. C. – K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...], - uchylił w całości postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że zgodnie z art. 137 k.p.a. strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. W myśl zaś art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w Rozdziale 11 Działu II do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Oznacza to, że osoba, która wniosła zażalenie, ma prawo do jego cofnięcia w granicach art. 137 k.p.a. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienie PINB [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] zostało wydane z naruszeniem prawa, co w konsekwencji uniemożliwia uwzględnienie oświadczenia E. C. - K. o wycofaniu zażalenia. W związku z tym koniecznym stało się rozpatrzenie i rozstrzygnięcie tej sprawy w ramach postępowania zażaleniowego. Wskazał, iż w sentencji postanowienia z dnia [...] października 2015 r. nr [...] organ powiatowy jako adresata nałożonego obowiązku określił E. C. – K., A. K. oraz S. C.. Jak natomiast wynika z akt administracyjnych I instancji, organ powiatowy zignorował, zasygnalizowaną przez E. C. – K. w piśmie z dnia 7 kwietnia 2015 r., informację odnośnie zmiany właściciela ww. lokalu mieszkalnego nr [...] oraz przez S. C. w piśmie z dnia 13 kwietnia 2015 r. Organ powiatowy w postępowaniu I instancji, poprzedzającym wydanie postanowienia nr [...] nie zgromadził materiału dowodowego, potwierdzającego prawidłowe ustalenie przez niego kręgu stron postępowania prowadzonego w przedmiotowej sprawie. Z informacji pochodzących z podsystemu dostępu do Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych odnośnie KW nr [...] i nr [...] wynika, że właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] jest K. K. (wpis dokonany na podstawie umowy darowizny z dnia [...] grudnia 2014 r. w formie aktu notarialnego Repertorium A nr [...]). Natomiast właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] jest E. C. – K. (wpis dokonany na podstawie umowy darowizny i oświadczenia o ustanowieniu służebności osobistej na rzecz S. C. z dnia [...] października 2013 r. w formie aktu notarialnego Repertorium A nr [...]). Przed zawarciem ww. umów darowizny poprzednimi współwłaścicielami lokalu nr [...] byli E. C. - K. i A. K., zaś poprzednim właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] była S. C. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oznacza to, że obowiązek określony w postanowieniu z dnia [...] października 2015 r. nr [...] został nałożony na osoby, które w momencie wydania tego rozstrzygnięcia nie posiadały przymiotu strony, (tj. na A. K. i S. C.), z jednoczesnym pominięciem K. K., któremu przysługuje status strony. Ponadto, jak wynika z akt I instancji K. K. bez własnej winy został pozbawiony przez organ powiatowy udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiotowej sprawie. W kontekście powyższego organ II instancji stwierdził, że postanowienie organu powiatowego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] jest wadliwe, bowiem zostało wydane z wykazanym powyżej naruszeniem prawa. Postępowanie I instancji poprzedzające wydanie tego postanowienia zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a., bowiem organ powiatowy nie zagwarantował w nim udziału stronie, czyli K. K. Tego rodzaju uchybienia proceduralnego nie można usunąć w ramach niniejszego postępowania zażaleniowego. Na marginesie organ nadmienił, że K. K. pismem z dnia 10 grudnia 2015 r. zwrócił się do organu II instancji z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia PINB [...] nr [...]Pismem z dnia 15 grudnia 2015 r. organ poinformował stronę, że postępowanie zażaleniowe, jako tzw. postępowanie zwykłe ma w systemie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego pierwszeństwo przed postępowaniem nieważnościowym określonym w przepisach art. 156 i nast. k.p.a., zatem następstwem organizacji postępowania administracyjnego jest zasada, że jeżeli chociażby jedna ze stron korzysta z instancyjnego toku zaskarżenia poprzez wniesienie zażalenia na postanowienie wydane przez organ I instancji, to do jego wyczerpania nie powinny być stosowane pozainstancyjne środki kontroli zmierzające do usunięcia nieprawidłowych rozstrzygnięć z obrotu prawnego, w tym w drodze stwierdzenia nieważności. Reasumując, stwierdził, iż stwierdzona niezgodność z prawem postanowienia PINB [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] nie pozwoliła na uwzględnienie oświadczenia E. C. – K. o wycofaniu zażalenia. Zdaniem organu II instancji w niniejszym przypadku wycofanie zażalenia należy uznać za niedopuszczalne. Wady tkwiące w postanowieniu organu powiatowego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] oraz w poprzedzającym je postępowaniu I instancji uzasadniają podjęcie w postępowaniu zażaleniowym rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a., tzn. uchylenia postanowienia organu I instancji i przekazania sprawy PINB [...] do ponownego rozpatrzenia. Organ powiatowy, przy ponownym rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy, winien szczególnie zadbać, aby w kontynuowanym postępowaniu I instancji miały zagwarantowany czynny udział osoby, którym przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ponadto, organ powiatowy winien przeanalizować przedstawiony przez E. C. – K. materiał dowodowy i ocenić, czy jest on wystarczający do podjęcia w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami prawa, czy też nie. W zależności od poczynionych ustaleń organ powiatowy winien dążyć do jak najszybszego załatwienia przedmiotowej sprawy administracyjnej w formie przewidzianej prawem. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowisko organu. 3. Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], wnieśli E. C. – K., A. K. i S. C. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że zaskarżone postanowienie jest wydane z rażącym naruszeniem prawa na skutek rozpatrzenia podania zawierającego nieusunięte braki formalne i jednocześnie niezgodne z prawem, wskutek nierozpoznania całości sprawy i niezastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem skarżących po ustaleniu przez organ II instancji, że właścicielem lokalu nr [...] od dnia 22 grudnia 2014 r. jest K. K., organ winien wydać postanowienie o niedopuszczalności zażalenia. A jeśli już [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowił rozpoznać cofnięte zażalenie, to obowiązany był rozpatrzeć sprawę ponownie i zbadać interes prawny do bycia stroną wszystkich podmiotów występujących w sprawie. Skarżący podnieśli, że skoro organ I instancji ustalił, że przedmiotowe prace zostały wykonane w 1993 r., co również potwierdza m.in. E. C. – K., to powinny być zastosowane przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. 4. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718), dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., wyeliminowanie przez sąd z porządku prawnego zaskarżonego aktu może nastąpić w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a-c), a także wówczas, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (pkt 2) lub też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. W razie jednak nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala, na mocy art. 151 p.p.s.a. 6. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...], znak: [...], nakładające na E. C. – K., A. K. i S. C. obowiązek przedłożenia - w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania tego postanowienia - oceny technicznej (w formie graficznej i opisowej) wykonanych robót budowlanych, polegających na zamurowaniu drzwiowego otworu wejściowego do lokalu nr [...] oraz połączeniu lokali mieszkalnych nr [...] i [...] znajdujących się w budynku mieszkalnym położonym przy ul. N. w W. w zakresie prawidłowości ich wykonania wraz z oceną ich zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, normami i wiedzą techniczno-budowlaną, sporządzonej w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, - i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżone jak również poprzedzające je postanowienie nie narusza prawa. 7. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., co oznacza, że ocenie Sądu podlegała przede wszystkim poprawność zastosowania tego przepisu. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ drugiej instancji może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przepisu tego wynika, iż organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przesłanek: organ musi przede wszystkim w sposób niewątpliwy i stanowczy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, musi również uznać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jest wprawdzie konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Podkreślić należy, że ustalając zaistnienie drugiej z wymienionych przesłanek, organ odwoławczy nie może zapominać o uprawnieniu jakie przysługuje mu z mocy art. 136 k.p.a., który to przepis umożliwia organowi drugiej instancji uzupełnienie postępowania. W ocenie Sądu, stosując art. 138 § 2 k.p.a. organ II instancji winien przede wszystkim rozważyć, czy zakres postępowania jest na tyle szeroki, że wymaga przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, ponieważ jego uzupełnienie nie może odbyć się w oparciu o art. 136 k.p.a. - z uwagi na art. 15 k.p.a. i uregulowaną w nim zasadę dwuinstancyjności postępowania. Oznacza to, iż organ II instancji przed wydaniem orzeczenia w sprawie winien rozważyć charakter i istotę wad zaistniałych w postępowaniu przed organem I instancji oraz możliwość ich naprawienia bez uszczerbku dla stron w postępowaniu zażaleniowym. Wady popełnione na etapie I instancji można bowiem podzielić na takie, które organ II instancji może usunąć przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego oraz takie, które wymagają przekazania sprawy organowi I instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. 8. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej Sąd uznał, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie naruszył w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosując bowiem ten przepis zarzucił organowi I instancji, że wadliwie ustalił krąg stron postępowania w niniejszej sprawie. Stwierdził, że postępowanie I instancji poprzedzające wydanie tego postanowienia zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a., bowiem organ powiatowy nie zagwarantował w nim udziału stronie – K. K. Ponadto, organ II instancji uznał, że tego rodzaju uchybienia proceduralnego nie da się usunąć w ramach niniejszego postępowania zażaleniowego. Mając na uwadze treść wydanego w sprawie postanowienia organu I instancji, Sąd uznał zastrzeżenia organu II instancji za zasadne, a w efekcie – zaskarżone postanowienie, wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., za prawidłowe. Zdaniem Sądu, powyższe zastrzeżenia mają bowiem zasadnicze znaczenie także dla ustalenia adresata obowiązku. W świetle informacji pochodzących z Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych wynika, że właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] jest K. K. (KW nr [...] i nr [...], wpis dokonany na podstawie umowy darowizny z dnia [...] grudnia 2014 r. akt notarialny Repertorium A nr [...]). Natomiast właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] jest E. C. – K. (wpis dokonany na podstawie umowy darowizny i oświadczenia o ustanowieniu służebności osobistej na rzecz S. C. z dnia [...] października 2013 r. akt notarialny Repertorium A nr [...]). Przed zawarciem ww. umów darowizny poprzednimi współwłaścicielami lokalu nr [...] byli E. C. – K. i A. K., zaś poprzednim właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] była S. C. Z uwagi zaś na charakter stwierdzonych wad w działaniu organu I instancji, ich usunięcie nie mogło mieć miejsca na etapie postępowania zażaleniowego. Stwierdzić należy, iż materialnoprawną podstawą kontrolowanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia jest art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), zgodne z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (tj. uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Zatem, jak wynika z powyżej przytoczonego przepisu dla nałożenia obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, konieczne jest precyzyjne określenie kręgu stron postępowania. Stwierdzić również należy, że postanowienie kasacyjne nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Słusznie w rozpatrywanej sprawie organ II instancji przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uznając, że kwestia adresata postanowienia nie została należycie wyjaśniona. Bezsporne jest, że organ I instancji jako stronę przedmiotowego postępowania traktował: E. C. – K., A. K. i S. C. Z akt sprawy wynika jednak, że właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] jest K. K. (księga wieczysta KW nr [...] i nr [...]). Natomiast właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] jest E. C. – K., co wynika z aktu notarialnego z dnia [...] października 2013 r. Repertorium A nr [...]. Należy zgodzić się z organem II instancji, że postępowanie organu I instancji poprzedzające wydanie tego postanowienia zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a., bowiem organ powiatowy nie zagwarantował udziału w tym postępowaniu stronie – K. K. Zasadnie również organ II instancji wskazał, że z uwagi na charakter stwierdzonych wad w działaniu organu I instancji, ich usunięcie nie mogło mieć miejsca na etapie postępowania zażaleniowego. Słusznie zatem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał organowi I instancji, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy podjął działania mające na celu prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania oraz zapewnienie im możliwość wzięcia czynnego udziału na każdym jego etapie. Skoro postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to zgodnie z art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. zasadnym było uchylenie tego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sąd w pełni podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawarty w wyroku z dnia 3 grudnia 2010 r. sygn. akt. III SA/Kr 1139/09 (Lex nr 756866), w który Sąd wskazał, że jeżeli w sprawie nie uczestniczyły wszystkie strony postępowania to organ odwoławczy nie ma innej możliwości, jak zastosować się do treści art. 138 § 2 k.p.a., chyba że brak ten można było usunąć w postępowaniu odwoławczym. Z reguły jednak taka sytuacja nie będzie występowała, ponieważ postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 k.p.a.), a pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prowadzi do uznania, że decyzja jest wadliwa. W konsekwencji, w myśl powyższych uwag, zasadnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał postanowienie organu I instancji za naruszające przepisy postępowania administracyjnego i wskazał, że zaistniałe wady, powodujące konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania pierwszoinstancyjnego w znacznym zakresie powodowały, iż organ II instancji zobligowany był do uchylenia postanowienia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ ten, stosownie do trafnych w tej mierze uwag [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego winien bowiem wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy, w tym poprawnie ustalić krąg stron postępowania i zapewnić im prawo do czynnego udziału w postępowaniu. Sąd podziela stanowisko wyrażone przez organ II instancji, iż ustaleń powyższych, których to organ I instancji winien był dokonać we własnym zakresie, nie może przeprowadzić w ramach postępowania zażaleniowego. W tym kontekście nie ulega zatem wątpliwości, że ustalenie dopiero w ramach postępowania zażaleniowego poprawnego kręgu stron, które powinny od początku uczestniczyć w postępowaniu, umożliwienie im dopiero wówczas udziału w postępowaniu i wyjaśnienie wówczas okoliczności faktycznych, od których zależeć może przyjęcie od początku właściwego trybu postępowania oznaczałoby w konsekwencji, iż organ II instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające co najmniej w znacznej części, co ewidentnie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. 9. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż zarzuty te są niezasadne i nie mają wpływu na odmienne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. 10. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.