VII SA/Wa 704/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2014 r. sprawy ze skargi E. W. i J. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej kpa, po rozpatrzeniu odwołania A. T. i H.H. – uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2013 r. ([...]) umarzającą postępowanie w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] obr. [...] w [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z akt wynika, że E. i J. W. roboty budowlane prowadzili na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. ([...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę ww. budynku. Organ powiatowy korzystając z materiału dowodowego zebranego w odrębnej sprawie tj. protokołu kontroli z dnia [...] sierpnia 2012 r. ustalił, że na ww. działce znajduje się m.in. dwukondygnacyjny budynek mieszkalny jednorodzinny (13,20 x 10,25 m), podpiwniczony, z dachem dwuspadowym z blachy falistej. Od strony zachodniej budynku wykonano schody zewnętrzne (szer. ok. 120 cm). Obiekt oddano do użytkowania zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2013 r. W ramach uzupełniającego postępowania dowodowego podczas kontroli dnia [...] grudnia 2013 r. organ ustalił, że różnica poziomu ± 0,000, a przyległego terenu przy wejściu od budynku wynosi ok. 1,47 m. W związku z pismem organu z dnia [...].01.2014 r. z Urzędu Miasta [...] przesłano kopię opinii Zespołu Rzeczoznawców Stowarzyszenia Inżynierów i Techników Wodnych i Melioracyjnych w [...] przygotowanej na wniosek ww. Urzędu w sprawie podwyższenia działki nr ew. [...]. W opinii stwierdzono m.in., że w czasie wizji [...].07.2013 r. wykonano cztery wiercenia hydrogeologiczne - dwa na działce [...]i po jednym na pozostałych. W odwiercie nr 1 stwierdzono 10 cm warstwę humusową a niżej w przedziale 10-30 cm poniżej powierzchni terenu (p.p.t.) warstwę gliny. Głębiej, pomiędzy 30 i 50 cm p.p.t. występowała naturalna warstwa próchniczna, pod którą, do głębokości 125 cm, stwierdzono piasek żółty, a od 125 cm do głębokości odwiertu (145 cm) piaski gliniaste. Naturalna warstwa próchniczna występowała na głębokości 30 cm p.p.t. co wskazuje, że teren nad nią nawieziono. W odwiercie nr 2 układ warstw był podobny. W odwiertach nr 3 i 4 na działkach [...] i [...] warstwa próchniczna występowała od powierzchni terenu, niżej był grunt naturalny (...). Organ odwoławczy uznał zatem, że umorzenie postępowania było co najmniej przedwczesne. Nie wyjaśniono istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych. Nastąpiło podniesienie działki inwestycyjnej w wyniku robót budowlanych. W dzienniku budowy kierownik budowy wskazał, że [...] sierpnia 2010 r. "Wykonano wykopy pod ławy fundamentowe. Poziom posadowienia ław podniesiono o 40 cm z uwagi na wysoki poziom wody zaskórnej". Powołując się na § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie organ wskazał, że w ramach posiadanych kompetencji organy nadzoru budowlanego są właściwe do podejmowania czynności w obrębie stosunków wodnych wyłącznie w zakresie związanym z obiektami budowlanymi usytuowanymi na tej nieruchomości, jak i wtedy gdy ewentualna zmiana stosunków wodnych nastąpiła na skutek wykonywania robót budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Organ powiatowy naruszył zatem art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. Odnosząc się do kwestii posiadania interesu prawnego przez H. H. organ stwierdził, że PINB nie dokonał ustaleń w ww. zakresie, nie ustalił czy działka H.H. znajduje się w obszarze oddziaływania robót budowlanych (o których mowa we wniosku A. T. z dnia [...] lipca 2013 r.) zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Ustaleń tych organ winien dokonać mając na uwadze ww. opinię. Skargę na powyższą decyzję wnieśli E. i J. W. i domagając się jej uchylenia zarzucili naruszenie ich interesu prawnego, wskazując że woda opadowa z rynien od strony działki A. T. (nr ew. [...]) prowadzona jest przez system filtracji do własnych studni chłonnych, co zapobiega jej przedostawaniu się na działkę sąsiednią. Wody opadowe zagospodarowane są zatem w obrębie ich nieruchomości. Zdaniem skarżących organ nie mógł posłużyć się opinią Zespołu Biegłych Rzeczoznawców, bowiem powstała ona na zlecenie Urzędu M. [...] w ramach innego postępowania, prowadzonego na wniosek A. T. w sprawie naruszenia stosunków wodnych i nie odnosi się do budynku mieszkalnego. Skarżący wskazali, że ławy fundamentowe zostały podniesione z uwagi na zaskakująco wysoki poziom wód zaskórnych. Nie spowodowało to jednak podniesienia poziomu podłogi piwnic a tym bardziej budynku, tylko zmianę odległości między ławą fundamentową a podłogą piwnicy z 80 cm w projekcie do 40 cm w budynku. Wysokości kondygnacji szczegółowo sprawdzono podczas kontroli PINB. Odnosząc się do interesu H. H. strony wskazały, że została ona włączona przez A. T. w końcówce postępowania mimo, iż nie jest stroną, ponieważ budynek skarżących jest położony ponad 4 m od granicy z działką H. H. o nr ew. [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2013 r. umarzającą postępowanie administracyjne i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że podczas budowy domu na działce nr [...] obręb [...] w [...] doszło do podniesienia poziomu gruntu. Fakt ten potwierdza opinia Zespołu Rzeczoznawców Stowarzyszenia Inżynierów i Techników Wodnych i Melioracyjnych w [...] przygotowana na wniosek Urzędu Miasta [...] w sprawie podwyższenia działki nr ew. [...] obręb [...] oraz dokonany w dniu [...] sierpnia 2010 r. przez kierownika budowy J. S. wpis do dziennika budowy. Ponadto sami skarżący w skardze przyznali, że ławy fundamentowe zostały podniesione z uwagi na zaskakująco wysoki poziom wód zaskórnych. Zatem organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że doszło do podniesienia gruntu. Co prawda skarżący twierdzą, że podniesienie ław fundamentowych nie spowodowało podniesienia poziomu podłogi piwnic a tym bardziej budynku, jedynie spowodowało to zmianę odległości pomiędzy ławą fundamentową a podłogą piwnicy z 80 cm w projekcie do 40 cm w budynku. Niemniej powyższe okoliczności wymagały dogłębnego zbadania w zakresie zgodności wykonanych robót budowlanych z zatwierdzonym projektem budowlanym i ewentualnej zmiany stosunków wodnych, jeżeli była ona skutkiem wykonanych robót budowlanych, a która nie została skontrolowana przez organ powiatowy, z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. Odnosząc się natomiast do zarzutu uwzględnienia dowodu w postaci opinii, która powstała na potrzeby innego postępowania, Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 77 § 1 kpa na organie ciąży obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Stosownie zaś do art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Skoro zgodnie z powołaną regulacją dowodem może być wszystko, to może być nią jak najbardziej opinia sporządzona na użytek innego postępowania, o ile przyczyni się do wyjaśnienia sprawy. Natomiast, jeżeli taki dowód wskazuje jedynie na możliwość jakiegoś zdarzenia, to obowiązkiem organów jest wyjaśnić czy doszło do tego zdarzenia, a jeśli tak to jaki miało ono wpływ na prowadzone obecnie postępowanie przed organami nadzoru budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego miał zatem nie tylko prawo, ale i obowiązek dopuścić jako dowód wszystko co jest mu znane odnośnie prac prowadzonych na działce skarżących, a więc i ww. opinię Zespołu Rzeczoznawców Stowarzyszenia Inżynierów i Techników Wodnych i Melioracyjnych w [...] Zasadnie również organ odwoławczy skorzystał z uprawnień wynikających z art. 138 § 2 kpa. Powzięcie wątpliwości, co do prawidłowości podniesienia gruntu na działce skarżących z uwagi na sygnalizowane zalewanie działek sąsiednich, jak najbardziej uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy organowi powiatowemu do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie bowiem z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przytoczonego unormowania wynika, iż organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej przy łącznym zaistnieniu dwóch przesłanek: stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, oraz uznania, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], z naruszeniem art. 7, 77 i 80 k.p.a. nie zebrał całego, niezbędnego do wyjaśnienia sprawy materiału dowodowego, skoro pominął istotną kwestię podniesienia gruntu na działce inwestycyjnej i wiążących się z nią konsekwencji. Słusznie zatem organ odwoławczy stwierdził, że w takim stanie rzeczy umorzenie postępowania było co najmniej przedwczesne, a przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia pozwoli na całościowe wyjaśnienie powyższych wątpliwości. Prawidłowo również wskazał organ odwoławczy, że obowiązkiem organu jest właściwe ustalenie kręgu stron postępowania i zapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu. Z uzasadnienia decyzji pierwszoistnacyjnej wynika, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek A. T. w sprawie budynku, którego właścicielami są E. i J. W.Natomiast za stronę została uznana także H. H., której interesu prawnego nie zbadano w sprawie. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji