VII SA/Wa 704/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia oceny technicznej oddala skargę 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], zwany dalej "[...]WINB", postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2017 r., znak [...], po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej [...], zwanej dalej "skarżącą", uchylił w całości zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], zwanego dalej "PINB", nr [...] z [...] maja 2016 r., znaki: [...], [...] oraz [...]. Postanowieniem nr [...]z [...] maja 2016 r. PINB nałożył na skarżącą obowiązek sporządzenia i przedłożenia organowi oceny technicznej wyrzutni powietrza usytuowanych na dachu budynku mieszkalnego przy ul. [...], będącego w zarządzie skarżącej. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2. Na skutek pism właścicieli lokali nr [...], [...] i [...] posiadających tarasy w budynku mieszkalnym zlokalizowanym przy ul. [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie wyjaśniające dotyczące wyrzutni powietrza umiejscowionych bezpośrednio w pobliżu tarasów stanowiących części ww. lokali mieszkalnych. W toku postępowania organ stwierdził, że część wyrzutni nie spełniała wymogów wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 nr 75 poz. 690). Organ stwierdził, że przedmiotowe wyrzutnie wentylacyjne znajdują się w rzucie poziomym w odległości mniejszej niż 3 metry od krawędzi okna, będącej wg ww. rozporządzenia odległością minimalną. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z [...] listopada 2014 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.), zwanej dalej "pr.bud.", nałożył na skarżącą obowiązek doprowadzenia przedmiotowych wyrzutni do stanu zgodnego z prawem. Skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji PINB z [...] listopada 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z [...] lutego 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że jeżeli lokalizacja spornych wyrzutni jest zgodna z projektem budowlanym budynku mieszkalnego należącego do skarżącej, to bez wzruszenia decyzji zatwierdzającej ten projekt oraz decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie jest możliwe prowadzenie w stosunku do wyrzutni powietrza postępowania naprawczego trybie art. 50 i art. 51 pr.bud. W dniu 27 stycznia 2015 r. wpłynęły do PINB pisma właścicieli lokali mieszkalnych nr 39, 40, 69 oraz 70, stanowiących części przedmiotowego budynku mieszkalnego, informujące o nieprawidłowościach w lokalizacji kolejnych wyrzutni. Na skutek powyższego organ powiatowy przeprowadził czynności kontrolne, w wyniku których ustalono, że wyrzutnie powietrza są usytuowane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Pismem z 13 maja 2015 r. PINB zwrócił się z prośbą do Urządu Miasta [...] Wydziału Architektury i Budownictwa w Dzielnicy [...] o weryfikację decyzji Prezydenta [...] w sprawie wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej nieruchomości. W dniu 26 czerwca 2015 r. wpłynęło pismo właścicieli lokalu nr [...] w przedmiotowej nieruchomości, informujące o nieprawidłowej lokalizacji kolejnej wyrzutni. Następnie, 19 października 2015 r. do PINB wpłynęło pismo informujące o nieprawidłowościach w lokalizacji kolejnych wyrzutni umieszczonych bezpośrednio w pobliżu tarasów należących do lokali nr [...], [...], [...] i [...]. W związku z tym, przedstawiciel organu pierwszej instancji przeprowadził czynności kontrolne. W ich wyniku ustalono, że wyrzutnie powietrza są usytuowane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, natomiast na tarasie lokalu nr [...] brak jest wyrzutni. Pismem do PINB z 7 grudnia 2015 r. Wojewoda [...] powiadomił organ powiatowy, że nie znalazł podstaw prawnych do wszczęcia z urzędu, w oparciu o okoliczności wskazane we wniosku PINB, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę nieruchomości przy ul. [...]. 3. PINB postanowieniem z [...] maja 2016 r. nr [...] nałożył na skarżącą obowiązek sporządzenia i organowi oceny technicznej wyrzutni powietrza usytuowanych na dachu budynku mieszkalnego przy ul. [...], będącego w zarządzie skarżącej. Postanowienie organu wydane zostało na podstawie art. 81c ust. 2 i 3 oraz art. 83 ust. 1 pr.bud. oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a." Organ pierwszej instancji stwierdził, że wobec odmowy wszczęcia przez Wojewodę [...] postępowania nieważnościowego w sprawie decyzji Prezydenta [...] o wydaniu pozwolenia na budowę przedmiotowej nieruchomości, w obrocie prawnym pozostają nadal zarówno decyzje udzielające pozwolenia na budowę, jak i decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku będącego w zarządzie skarżącej. Brak jest zatem, zdaniem PINB, podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w trybie art. 50 i 51 pr.bud. Zdaniem organu powiatowego w sprawie bezsporny pozostaje fakt, że wyrzutnie wentylacyjne powietrza z niektórych lokali w przedmiotowej nieruchomości uchybiają wymaganiom wynikającym z przepisów przywołanego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Organ stwierdził, że wydanie ewentualnej decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości wymaga uprzedniego dookreślenia zakresu robót koniecznych do wykonania tak, aby strony nie miały możliwości jego odmiennej interpretacji. 4. Na postanowienie PINB skarżąca wniosła w dniu 8 czerwca 2016 r. zażalenie, żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ww. postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 81c ust. 2 pr.bud w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nałożenie na stronę obowiązku dostarczenia ekspertyzy, mimo że: a) nie istniały przesłanki do sięgania po wiedzę specjalistyczną, ponieważ zgodność umiejscowienia wyrzutni powietrza z normami prawa mogła zostać ustalona samodzielnie przez organ na podstawie prostych pomiarów, b) organ na podstawie prowadzonego postępowania dowodowego ustalił, że wyrzutnie powietrza nie spełniają wymogów wynikających z przepisów wzmiankowanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury, c) brak jest podstaw prawnych i faktycznych do wymagania od skarżącej wskazania w formie zewnętrznej ekspertyzy robót i czynności niezbędnych do wykonania celem usunięcia nieprawidłowości; - art. 81c ust. 2 pr.bud w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez nałożenie na skarżącą obowiązku dostarczenia ekspertyzy w zakresie nieobjętym wymogami prawa. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że obarczanie strony dodatkowymi kosztami ustalenia stanu faktycznego, który organ jest w stanie bez żadnych trudności ustalić we własnym zakresie, jest nieuprawnione. Co więcej, jak podkreśliła skarżąca, organ stosownych ustaleń faktycznych już dokonał. Wobec tego faktu, całkowicie bezzasadnym jest ustalanie takich okoliczności po raz wtóry, gdyż nie przyczyni się do lepszego naświetlenia stanu faktycznego, a jedynie generować będzie zbędne koszty po stronie skarżącej. 5. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. nr [...], uchylił w całości zaskarżone postanowienie PINB z [...] maja 2016 r. Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 pr.bud. W uzasadnieniu [...]WINB stwierdził, że organ powiatowy nie wykazał, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego wyrzutni powietrza usytuowanych na dachu przedmiotowego budynku mieszkalnego i w związku z tym nie wykazał przesłanki koniecznej do wezwania skarżącej do przedstawienia wzmiankowanej ekspertyzy. Organ odwoławczy stwierdził też, że jeżeli PINB ustalił, że położenie wyrzutni powietrza usytuowanych na dachu przedmiotowego budynku w sposób bezsporny narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. to znaczy, że stan techniczny tych wyrzutni jest już organowi znany. Organ drugiej instancji wskazał ponadto, że organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji do podważania decyzji organów architektoniczno-budowlanych oraz podważania rozwiązań projektowych zatwierdzonych przez decyzje ostateczne wydane przez te organy. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu odwoławczego należy wyeliminować z obrotu prawnego postanowienie PINB z [...] maja 2017 r., tj. wydać rozstrzygnięcie o charakterze jedynie kasacyjnym, uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie. 6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...]. Skarżąca zarzuciła rozstrzygnięciu organu odwoławczego naruszenie: – art. 138 § 2 k.p.a. poprzez sformułowanie wskazówek dla organu pierwszej instancji, niezgodnych z art. 66 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 pr.bud. poprzez uznanie, że zaakceptowanie obecnej lokalizacji wyrzutni powietrza przez organy architektoniczno-budowlane uniemożliwia organom nadzoru budowlanego wydanie rozstrzygnięć przewidujących inne rozwiązanie techniczne w tym zakresie niż ujęte w projekcie budowlanym; – art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 pr.bud. poprzez ich nie zastosowanie i pominięcie w swych rozważaniach możliwości wpływu wywieranego przez usytuowane niezgodnie z prawem wyrzutnie powietrza na zdrowie ludzi, których lokale znajdują się w pobliżu przedmiotowych wyrzutni. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy w swoich wskazówkach dla organu pierwszej instancji nie powinien ograniczać się do nakazania ustalenia, czy wykryte niezgodne z prawem usytuowanie wyrzutni wynika z projektu budowlanego. Skarżąca podniosła, że [...]WINB powinien również zbadać inne kwestie, takie jak, czy ustalona lokalizacja wyrzutni może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska oraz czy wyrzutnie użytkowane są w sposób zagrażający zdrowiu ludzi. 7. Odpowiadając na ww. skargę, organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze organ wyjaśnił, że w toku postępowania prowadzonego przez organ powiatowy nie wykazano, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego ww. wyrzutni, co z kolei wyklucza możliwość zastosowania w postępowaniu dotyczącym tych wyrzutni art. 81c ust. 2 pr.bud. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 8. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 9. Przede wszystkim należy wziąć pod uwagę okoliczność, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie uchylił bowiem postanowienia organu powiatowego przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dlatego też wbrew sugestii skarżącej wspólnoty mieszkaniowej organ odwoławczy nie miał obowiązku formułowania wskazówek dla organu pierwszej instancji co do dalszego postępowania. Równocześnie, wbrew sugestii zawartej w uzasadnieniu postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozstrzygnięcie organu odwoławczego miało charakter merytoryczno-reformatoryjne, tzn. uchylało zaskarżone postanowienie organu powiatowego orzekając jednocześnie co do istoty sprawy. Organ drugiej instancji stwierdził bowiem, że błędnie zastosowany został art. 81 c ust. 2 pr.bud. Przepis ten wskazuje, że organy nadzoru budowlanego mogą nałożyć na określone podmioty obowiązek dostarczenia ocen technicznych, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości robót budowlanych. Innymi słowy, upoważnienie dla organu nadzoru budowlanego do wydania postanowienia zobowiązującego do sporządzenia odpowiedniej ekspertyzy uzależnione jest od spełnienia się warunku określonego w hipotezie normy, wynikającej z powołanego przepisu kompetencyjnego. Tymczasem, organ odwoławczy uznał, że nie ma żadnych wątpliwości, iż wyrzutnie powietrza zostały wykonane wadliwie, to znaczy z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury o warunkach technicznych dotyczących budynków. W związku z tym, takiego stanu faktycznego organy nadzoru budowlanego nie powinny tolerować. Jednocześnie, organ odwoławczy stwierdził, że w obrocie prawnym pozostaje nadal pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego, a także pozwolenie na jego użytkowanie. Organ pierwszej instancji nie stwierdził, gdyż nie miał ku temu podstaw, żeby system wentylacji w budynku mieszkalnym będącym w zarządzie skarżącej wspólnoty mieszkaniowej był użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi. Rzeczywisty problem będący źródłem postępowania w niniejszej sprawie nie bierze się przecież ze sposobu użytkowania lokali lub instalacji wentylacyjnych, ale ze sposobu skonstruowania wyrzutni powietrza z poszczególnych lokali mieszkalnych. Dlatego też organ powiatowy nie miał też podstawy do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 2 pr.bud. Nie mamy do czynienia z typowym stwierdzeniem nieprawidłowości technicznych w budynku mieszkalnym, ujawnionych w procesie utrzymania obiektów budowlanych. Art. 66 ust. 1 pkt 2 pr.bud. jest bowiem przepisem zamieszczonym – nie bez przyczyny – w rozdziale 6 (Utrzymanie obiektów budowlanych) obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Z tego względu również wskazany przepis nie mógł być zasadnie zastosowany przez powiatowy organ nadzoru budowlanego. W związku z powyższymi okolicznościami, wojewódzki organ nadzoru budowlanego nie mógł utrzymać w mocy postanowienia organu powiatowego (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), nie miał też podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego, ani postępowania przed organem pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 in fine oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Nie mógł organ odwoławczy również przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ wadliwość postanowienia organu powiatowego nie mogła być usunięta w ramach jakiejś postaci postępowania nadzorczego, prowadzonego zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane. 10. W zaistniałym stanie rzeczy, niezbędne jest najpierw stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego. Wymaga to odrębnego postępowania wszczętego zgodnie z art. 157 § 1 i § 2 k.p.a. Zgromadzony w sprawie materiał sugeruje, że postępowanie takie powinno być wszczęte z urzędu. W rozpatrywanej sprawie powiatowy organ nadzoru budowlanego Podjął już próbę doprowadzenia do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku. PINB skupiał się jednak na ustaleniu zgodności stanu faktycznego z zatwierdzonym projektem budowlanym, a nie na wykazaniu rażącej niezgodności między zatwierdzonym projektem a przepisami o warunkach technicznych budynków obowiązującymi w dacie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenie na budowę. W obecnej sytuacji organ powiatowy będzie musiał ponownie dokonać ustaleń, faktycznych, w tym odpowiednich pomiarów, a jednocześnie lepiej uzasadnić zarzut nieważności decyzji. Dodatkowo, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę niezbędne będzie wykazanie, że decyzja o pozwoleniu na budowę ww. budynku mieszkalnego została wydana z rażącym naruszeniem prawa, skoro organ administracji architektoniczno-budowlanej zaakceptował projekt budowlany, przewidujący umiejscowienie wyrzutni powietrza w odległości oczywiście mniejszej niż przewidziana w przepisach o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. 11. Dopiero, gdy zostanie stwierdzona nieważność pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego działając na podstawie art. 50 i 51 pr.bud. będzie mógł rozstrzygnąć o sposobie usunięcia stwierdzonych wad budynku mieszkalnego. 12. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), oddalił skargę.