VII SA/Wa 705/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Wojciech Mazur, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), Protokolant Aleksandra Młyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Miasta K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. znak [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Miasta K. kwotę 800 zł (osiemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2006 roku [...] po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza K., uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 roku nakazującą P. SA w L. wykonanie w miejscu zlikwidowanego przejazdu kat. D linii kolejowej R.-H. w mieście K. w km [...] w odcinku drogi wewnętrznej łączącej drogę miejską nr [...] z drogą krajową nr [...] określonych robót, w celu doprowadzenia miejsca po zlikwidowanym przejeździe do stanu zgodnego z przepisami prawa, i umorzył postępowanie organu I instancji w tej sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż podstawowym obowiązkiem organu wykonującego zadania z zakresu ustawy Prawo budowlane i przepisów wykonawczych do tej ustawy, jest ustalenie czy istnieje przedmiot sprawy, w odniesieniu do którego organ ten może prowadzić postępowanie. Organ wojewódzki ustalił, że zlikwidowany przejazd był przejazdem kategorii D zdefiniowanym w § 13 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 26 lutego 1996 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać skrzyżowania linii kolejowych z drogami publicznymi i ich usytuowanie, jednakże organ odwoławczy stanowiska tego nie podzielił. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując przepisy § 3 pkt 1 powyższego rozporządzenia oraz ustawę z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych stwierdził, iż nie kwalifikują one drogi zakładowej jako drogi publicznej, co powoduje, że skrzyżowanie linii kolejowej R.-H. w mieście K. z wewnętrzną drogą zakładową nie spełniało ustawowo określonego kryterium przejazdu kolejowego. Oznacza to - zdaniem organu odwoławczego - że przedmiotu niniejszej sprawy nie mógł stanowić przejazd kolejowy i kwestia robót mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem drogi wewnętrznej, w związku z jego likwidacją. Dlatego też-jak wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego-postępowanie prowadzone przez właściwy organ stało się bezprzedmiotowe i podlegało w tym zakresie umorzeniu. Skargę na powyższą decyzję wniosło miasto K. zarzucając naruszenie art.51 ustawy prawo budowlane oraz art. 105 kpa i domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy przyjmując, że przejazd nie spełnia ustawowo określonego kryterium przejazdu kolejowego i nie może być przedmiotem niniejszego postępowania, rażąco naruszył przepisy prawa budowlanego i kpa. Żaden organ uczestniczący w rozstrzygnięciu sprawy nie określił jednoznacznie, czy sporny przejazd spełnia kryterium ustawowe, bo jeżeli by nie spełniał to powinna być wydana decyzja o jego likwidacji i rozbiórce. Ponieważ nie zostały wyjaśnione zasadnicze kwestie dotyczące funkcjonowania przejazdu, umorzenie postępowania jest co najmniej przedwczesne. Rozstrzygnięcie to rażąco narusza interes części mieszkańców miasta, którzy przez długoletnie korzystanie z przejazdu nabyli prawa do dalszego jego użytkowania. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie wskazując, że organ wojewódzki wiązały przepisy prawa, obowiązujące w dniu wszczęcia przez ten organ postępowania. Z obowiązującej ustawy o drogach publicznych wykreślony został zapis kwalifikujący drogę zakładową jako drogę publiczną. Funkcjonowanie w obrocie prawnym w niezmienionej formie §13 rozporządzenia nie może podważać aktualnej definicji ustawowej drogi publicznej, którą nie jest droga zakładowa. Dlatego też z uwagi na brak przedmiotu sprawy nie mogły być badane kwestie możliwości przywrócenia zlikwidowanego przejazdu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z zapisem art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, nie orzekając o istocie sprawy. Oznacza to że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych. Jak wynika z akt administracyjnych postępowanie w sprawie samowolnej rozbiórki przez P. przejazdu kolejowego linii kolejowej R.-H. zostało wszczęte w związku z pismem Urzędu Miasta K. z dnia 21 lutego 2004 roku wnoszącym o wyjaśnienie, czy likwidacja przejazdu mogła się odbyć na podstawie jednostronnej decyzji P. i na jakiej podstawie taka likwidacja powinna być przeprowadzona. Organ wojewódzki w decyzji z dnia [...] grudnia 2005 roku, po przeprowadzeniu postępowania, uznał, że w sytuacji, gdy istniejący przejazd i droga zakładowa nie spełniały obowiązujących przepisów w tym techniczno-budowlanych dla tego typu obiektów, to po ich całkowitej rozbiórce nieuzasadnionym byłoby nakazywanie przywrócenia ich do stanu poprzedniego, bowiem prowadziłoby to do powrotu do stanu niezgodnego z przepisami, a więc stwarzającego zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowników i dlatego na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożono na P. obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót rozbiórkowych do stanu zgodnego z prawem i uporządkowanie terenu. Kontrolując powyższą decyzję w postępowaniu instancyjnym organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności obowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą kontrolowaną decyzją, a więc nie mógł ograniczyć się tylko do kontroli decyzji objętej odwołaniem ale obowiązany był ponownie rozstrzygnąć sprawę merytorycznie w jej całokształcie, z czym wiąże się obowiązek rozpatrzenia wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu decyzji II instancji. W postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może też ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji I instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie oceniał prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej i nie wypowiedział się merytorycznie w kontekście dokonanej rozbiórki i wykonanych robót (np. czy kolej mogła dokonać rozbiórki bez pozwolenia lub zawiadomienia, czy można było postawić barierki, czy wreszcie trafna i uzasadniona była decyzja nakazująca doprowadzenie miejsca po likwidacji przejazdu do stanu zgodnego z przepisami), ani też nie wypowiedział się co do zarzutów stawianych w odwołaniu. Umarzając postępowanie I instancyjne jako bezprzedmiotowe, organ odwoławczy błędnie przyjął, iż zlikwidowanie przejazdu stanowi o braku przedmiotu sprawy, bowiem właśnie likwidacja przejazdu spowodowała wszczęcie postępowania administracyjnego, a wymogi wynikające z przepisów prawa nakazywały rozpoznanie sprawy w jej całokształcie i w oparciu o obowiązujące przepisy. Przyjmując bezprzedmiotowość postępowania, organ uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy, czym naruszył przepisy proceduralne art. 105 kpa, art. 107 § 3 kpa, zasadę dwuinstancyjności wiążącą się z art. 138 § 1 kpa i art. 7 oraz 77 kpa co w świetle art. 145 § 1pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. nr 153, poz. 1270) stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Przy orzekaniu zastosowano art. 152 powołanej ustawy oraz art. 200 odnośnie kosztów.