VII SA/Wa 705/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. S.A. – [...] Zakład Opieki Zdrowotnej "P." we W. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2007 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert i stwierdzenia uchybienia terminu do jego wniesienia postanawia: odrzucić skargę. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2007 r. odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia tego odwołania. Należy więc odpowiedzieć na pytanie, jaki charakter ma termin z art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm,). Biorąc pod uwagę podział na terminy procesowe i materialne należy stwierdzić, że w świetle obowiązujących przepisów oraz ugruntowanych poglądów orzecznictwa i doktryny przepisy regulujące kwestię przywrócenia terminu mają zastosowanie jedynie do terminów procesowych. Przyjmuje się, że terminem materialnym jest okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w formie autorytatywnej konkretyzacji norm prawa materialnego lub bezpośrednio z mocy prawa, natomiast terminem procesowym jest okres do dokonania czynności procesowej przez podmioty postępowania. Analizując ten podział w kontekście skutków prawnych uchybienia terminu należy wskazać, że uchybienie terminu materialnego powoduje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym lub w postaci niewzruszalności (trwałości) ukształtowanych praw ze względu na niedopuszczalność zmiany lub uchylenia (stwierdzenia nieważności) decyzji. Uchybienie terminu procesowego powoduje nieskuteczność czynności procesowej. Ten ostatni termin może być jednak przywrócony po spełnieniu określonych przesłanek, co otwiera drogę do dochodzenia praw przez żądającego rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Przechodząc do rozważań na gruncie art. 154 należy uznać, że 7-dniowy termin do wniesienia odwołania od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania konkursowego do Prezesa Funduszu jest terminem materialnym. Wobec tego jego upływ powoduje wygaśnięcie możliwości ewentualnej zmiany wyniku postępowania konkursowego. Co istotne termin ten jest również nieprzywracalny, nie mają bowiem do niego zastosowania przepisy art. 58-60 kpa (terminy materialne mogą być przywracane przepisem ustawy, a przez organy administracyjne jedynie wówczas, gdy możliwość taką przewidują przepisy szczególne). W przypadku uchybienia terminu materialnego określonego w art. 154 do wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie ma podstaw do zastosowania art. 58-60 kpa, nawet jeżeli odwołujący się wnosi jednocześnie prośbę o przywrócenie terminu. Przepis art. 154 ust. 1 zdanie drugie stanowi wyraźnie, że odwołanie wniesione po terminie nie podlega rozpatrzeniu. W rezultacie należy przyjąć, że organ w takim przypadku może jedynie zająć stanowisko, w którym informuje zainteresowanego o tym, że odwołanie zostało wniesione po upływie ustawowego terminu i nie zostanie rozpatrzone. Jeżeli zatem Prezes NFZ wydał postanowienie odmawiające przywrócenia terminu lub/i stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, to należy uznać, że takie postanowienie jest w sposób oczywisty wadliwe.powstaje zatem wątpliwość, czy skarga na takie postanowienie jest dopuszczalna, a sąd może wyeliminować takie postanowienie z obrotu prawnego (np. poprzez stwierdzenie jego nieważności, jako wydanego bez podstawy prawnej). Na to pytanie należy odpowiedzieć negatywnie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarga do sądu administracyjnego wszczyna postępowanie sądowoadministracyjne, gdy jest skuteczna i dopuszczalna. Dopiero "oczyszczenie" przedpola proceduralnego w postaci jednoznacznego stwierdzenia dopuszczalności skargi otwiera drogę do zastosowania przez sąd ustawowych środków w ramach sprawowanej kontroli. Tymczasem w świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że skoro Prezes NFZ nie ma podstaw do zastosowania przepisów art. 58-60 kpa w przypadku prośby o przywrócenie terminu określonego w art. 154 to nawet nadanie takiemu stanowisku organu formalnej oprawy w postaci postanowienia nie zmienia faktu, iż w istocie jest to zwykłe pismo informujące zainteresowanego o niedopuszczalności wszczęcia właściwego postępowania administracyjnego. Nawet przy przyjęciu założenia, iż Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia miałby podstawy do rozpatrzenia wniosku o przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, skarga podlegałaby odrzuceniu z innych przyczyn mających w tym wypadku drugorzędne znaczenie. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2007 r. sygn. akt II GSK 330/06, w którym Sąd ten wskazał, iż postępowanie prowadzone przez komisję powołaną przez dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ, zmierzające do wyłonienia najkorzystniejszej oferty na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest wzorowane na czynnościach poprzedzających zawarcie umowy cywilnoprawnej i nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W świetle powołanego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2007 r. - postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania - jest postanowieniem wydanym w I instancji, odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert nie jest bowiem odwołaniem w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, lecz należy je traktować jako wniosek wszczynający postępowanie administracyjne w I instancji. Etap wcześniejszy - przed wniesieniem odwołania w rozumieniu art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - ma charakter cywilnoprawny. Dopiero wniesienie takiego "odwołania" powoduje, że mamy do czynienia z wszczęciem postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie wydane przez Prezesa NFZ po jego rozpoznaniu jest rozstrzygnięciem administracyjnym i jest to rozstrzygnięcie wydane w I instancji, nie ma więc do niego zastosowania art. 154 ust. 8 ustawy, przewidujący możliwość zaskarżania do Sądu decyzji Prezesa NFZ. Z przepisu art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika bowiem, że przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Skarżący złożył skargę do sądu administracyjnego bez wyczerpania środków zaskarżenia, skarga jest więc również na tej podstawie niedopuszczalna. Z uwagi na powyższe skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).