VII SA/Wa 705/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2012 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala Prezydent [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 oraz 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.) i art. 104 i 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a. oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592, ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (Dz.U. Nr 41, poz. 361, ze zm.), w związku z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...], po ponownym rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu 8 lipca 2010 r. Nr [...], uzupełnionego w dniu 16 lipca 2010 r., w dniu [...] września 2010 r. oraz w dniu [...] września 2011 r. umorzył postępowanie w stosunku do jednego z inwestorów - A. N. oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. N. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z odcinkami sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz wewnętrzną instalacją gazową przy ulicy [...] w W., na działkach ewidencyjnych nr [...],[...], [...],[...] w obrębie [...] oraz nr [...] z obrębu [...], kategoria obiektów budowlanych I i XXVI, z zachowaniem wyszczególnionych w decyzji warunków zgodnie z art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.). Prezydent [...] w uzasadnieniu decyzji wskazał, że projekt budowlany jest kompletny i został sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia. Projekt zagospodarowania jest zgodny z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi oraz posiada wymagane uzgodnienia i opinie. Ponadto wskazał, że pismem z dnia 21 października 2011 r. A. N. cofnęła wniosek o wydanie pozwolenia, wobec powyższego organ w stosunku do niej orzekł o umorzeniu postępowania. Odwołanie od ww. decyzji wniósł M. K.. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane uchylił ww. decyzję Prezydenta [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że A. i R. N. z uwagi na samodzielne wykonanie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej zwrócili się do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów § 140 ust. 8 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Działając na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...] zawiesił postępowanie administracyjne. Pismem z dnia 26 sierpnia Minister Infrastruktury udzielił Prezydentowi [...] upoważnienia do udzielenia zgody na usytuowanie projektowanego przewodu kanalizacyjnego, wodociągowego i gazowego pod jezdnią ul. [...]. Wobec powyższego Prezydent [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. podjął zawiedzone postępowanie, następnie postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. nr [...] wyraził zgodę na odstępstwo od przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie. W dniu [...] września 2010 r. Prezydent [...] postanowieniem Nr [...] nałożył na Inwestorów obowiązek usunięcia braków we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Braki te ostatecznie uzupełniono w dniu 1 października 2010 r. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. i R. N. pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. K.. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyniku ponownego rozpoznania wniosku o pozwolenie na budowę, Prezydent [...] wydał wskazaną na wstępie decyzję Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., mocą której umorzył postępowanie w stosunku do jednego z inwestorów - A. N. oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z odcinkami sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz wewnętrzną instalacją gazową przy ul. [...] w W. Merytorycznie rozpoznając sprawę Wojewoda wskazał, że zgodnie z powszechnie akceptowanym poglądem doktryny, zalecenia organu odwoławczego dla ponownie rozpatrującego sprawę organu I instancji wiążą tenże organ, co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych. Nie oznacza to jednak, że organ II instancji narzuca organowi rozpatrującemu ponownie sprawę treść rozstrzygnięcia sprawy, co na podstawie obowiązujących przepisów k.p.a. jest niedopuszczalne. Natomiast, wskazówki organu odwoławczego stanowią wyłącznie wiążące dla organu I instancji wskazanie okoliczności, które organ ten powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż Prezydent [...] w ponowie prowadzonym postępowaniu postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2011 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia braków w projekcie budowlanym (wskazanych w poprzedniej decyzji Wojewody [...]). W dniu 16 września 2011 r. Inwestor przedłożył uzupełnioną dokumentację budowlaną: dostosowano powierzchnię użytkową do wymagań zawartych w decyzji o warunkach w zakresie zapewnienia miejsc postojowych według wskaźnika 1 miejsce postojowe na 60 m² powierzchni użytkowej mieszkania. Po dokonaniu zmian funkcjonalnych powierzchnia użytkowa wynosi 239,37 m². Zgodnie z nałożonym w decyzji o warunkach zabudowy obowiązkiem zaprojektowano 4 miejsca parkingowe. Wojewoda podkreślił jednocześnie, że organ administracji architektoniczno – budowlanej nie ma podstaw ani kompetencji do weryfikacji wiarygodności wskazanych w projekcie wyliczeń, sporządzonych bilansów, przyjętych rozwiązań itp. W świetle obowiązujących przepisów pełną odpowiedzialność za prawidłowe, tj. zgodne z zasadami określonymi w art. 5 ustawy Prawo budowlane wykonanie ponosi projektant. Wynika z tego, iż merytoryczna kontrola projektu dokonywania przez organ nie ma uzasadnienia. Kontrola ta ma charakter wyłącznie formalny, jej zakres wynika wyraźnie z treści art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, zaś naruszenie przez projektanta w sposób rażący zasad określonych w art. 93 pkt 1 Prawa budowlanego. Art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego nakłada na projektanta oraz osobę sprawdzającą wykonany projekt budowlany obowiązek dołączenia do projektu budowlanego oświadczenia o sporządzeniu projektu z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. W projekcie budowlanym zatwierdzonym zaskarżoną decyzją znajdują się powyższe oświadczenia. Z projektu wynika również, iż w ścianie północnej budynku na działce ew. [...] został zlikwidowany otwór okienny, co czyni projektowaną inwestycję zgodną z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie spełnia wymóg §12 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia. Niezależnie od powyższego po analizie akt sprawy organ uznał, iż postępowanie zakończone wydaniem przez Prezydenta [...] w dniu [...] listopada 2011 r. decyzji Nr [...] przeprowadzone zostało w sposób wadliwy, co powodowało konieczność uchylenia tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie organu wojewódzkiego wadliwe jest wydanie jednej decyzji administracyjnej rozstrzygającej o umorzeniu postępowania w stosunku do jednego z inwestorów - A. N. oraz zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wydanie bowiem jednej decyzji w postępowaniu administracyjnym jest zasadne, gdy rozstrzygnięcie opiera się a tej samej podstawie faktycznej i prawnej. Jeżeli jednak rozstrzygnięcia zapadające w jednej sprawie administracyjnej oparte są a różnych podstawach prawych (co ma miejsce w niniejszej sprawie), powinny zapaść odrębne decyzje. Oceniając działanie organu pierwszej instancji uznał, że pozbawiło ono strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Naruszenie zasad ogólnej czynnego udziału stron w postępowaniu stanowi podstawę do wznowienia postępowania, niezależnie od tego czy miało wpływ na treść decyzji. Z materiału dowodowego wynika również, iż Prezydent [...] pozbawił skarżącego możliwości wypowiedzenia się co do planowanego zamierzenia, zgłoszonych uwag i sprzeciwu. Zgodnie z pouczeniem zawartym w zawiadomieniu z dnia [...] października 2011 r. zainteresowanym stronom służyło prawo zapoznania się z aktami spraw oraz zgłaszania wniosków i zastrzeżeń w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Powyższe zawiadomienie jako ostatni odebrał w dniu 7 listopada 2011 r. Kwestia zatwierdzenia bądź odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zostanie rozstrzygnięta dopiero po wypowiedzeniu się przez strony, co do zebranego materiału dowodowego. Pomimo to organ I instancji w dniu [...] listopada 2011 r., nie zachowując wyznaczonego przez siebie siedmiodniowego terminu umożliwiającego stronom wypowiedzenie się w sprawie, wydał decyzję Nr [...] udzielającą pozwolenia na budowę i w żaden sposób nie ustosunkował się do pisma skarżącego, w którym M. K. wskazał przesłanki, które jego zdaniem powinny być wzięte pod uwagę przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Wobec powyższego organ stopnia podstawowego naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a. Organ I instancji w ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym winien ponownie ustalić strony zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W pozwoleniu na budowę Prezydent [...] zawęził obszar oddziaływania planowanej inwestycji wyłącznie do działki nr ew. [...] z obrębu [...], natomiast decyzję skierował oprócz inwestora, także do innych podmiotów. Prezydent nie uzasadnił powodów, dla których rozszerzył obszar oddziaływania inwestycji również na działki sąsiednie (nie określając konkretnie na które), przyznając w te sposób przymiot stron M. K.. Ponadto organ w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia lakonicznie wskazał, iż przedłożony projekt budowlany jest zgodny z wymogami decyzji Prezydenta [...] o warunkach zabudowy jest kompletny i został sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia. Projekt budowlany jest zgodny z wymogami decyzji Prezydenta [...] o warunkach zabudowy jest kompletny i został sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia. Projekt zagospodarowania jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, posiada wymagane uzgodnienia i opinie. Wojewoda zauważył natomiast, że załączona przez inwestora dokumentacja nie spełnia wymogów prawa. W aktach sprawy winny bowiem znajdować się oryginalny dokument( lub prawidłowo uwierzytelnione) i ostateczne decyzje administracyjne, które są podstawą do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Podsumowując Wojewoda wskazał, że decyzja Prezydenta narusza zasady postępowania wyrażone w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Skargę do sądu administracyjnego na ww. rozstrzygnięcie złożył M. K.. Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: - art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez brak zbadania przez organ II instancji kwestii spełniania w projekcie budowlanym wymagań określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności w zakresie odległości projektowanego budynku od granicy działki; - art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez nie rozstrzygnięcie przez organ II instancji kwestii zarzutu niezgodności projektu budowlanego z warunkami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy, w zakresie odległości projektowanego budynku od granicy działki, - art. 20 ust. 4 w związku z art. 20 ust.1 ustawy. Poprzez nie uznanie przez organ II instancji, że złożone przez projektanta oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami jest prawdziwe; - naruszenie art. 11 k.p.a., w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ograniczenie się w uzasadnieniu do włożenia swego poglądu na wartość dowodu uznanego za decydujący bez dyskusji dowodów świadczących o okolicznościach przeciwnych. Wniósł o uchylenie w całości skarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem rozstrzygnięcia, co do istoty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Skarżący kwestionuje prawidłowość wydania decyzji przez Wojewodę [...]. Podnosi, że organ ten dopuścił się naruszeń postępowania administracyjnego prowadzących do nienależytego wyjaśnienia stanu sprawy. Zarzuca organowi brak sprawdzenia zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, brak odniesienia się do wszystkich dowodów zgromadzonych w aktach sprawy. Kwestionuje prawdziwość oświadczeń projektanta sporządzającego zatwierdza decyzją organu I instancji projekt budowlany. W tak skonstruowanych zarzutach skarżący nie dostrzega faktu, iż podnoszone przez niego kwestie nie są objęte uzasadnieniem decyzji organu I instancji. Całe uzasadnienie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2011 r. składa się z jednego akapitu. Znajduje się w nim stwierdzenie, że braki projektu budowlanego zostały usunięte. Projekt jest kompletny i zgodny z prawem. Inwestor posiada warunki przyłączenia mediów i zapewnienia dostaw. Uzasadnienie to nie spełnia wymagań art. 107 § 3 k.p.a. Zwłaszcza, że decyzja wydana przez Prezydenta [...] była decyzją wydawaną na skutek uchylenia przez organ II instancji poprzedniej decyzji tego organu i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem okoliczności, które organ I instancji winien wziąć pod rozwagę. Brak należytego odniesienia się do tych wskazań, brak odniesienia się do zarzutów merytorycznych podnoszonych przez uczestniczącego w postępowaniu przed organem I instancji M. K. dotyczących niezachowania odległości budynku od granicy jego działki oraz niezachowania warunków dotyczących naturalnego oświetlenia planowanego budynku skarżącego oraz odnoszących się do projektu dotyczącego doprowadzenia gazu, kwestionowania decyzji lokalizacyjnej nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. oraz opinii Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] uzasadnia stwierdzenie, że organ I instancji nie przeprowadził w pokaźnej części postępowania wyjaśniającego zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7, art. 77 i art. 80 oraz art. 11 k.p.a. Organ drugoinstancyjny nie może w całości zastąpić działań organu I instancji. Byłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego z art. 15 k.p.a. Prawidłowo też, zdaniem Sądu organ II instancji zarzucił organowi pierwszoinstancyjnemu, że określenie stron postępowania (podmiotów) nastąpiło nie w treści decyzji tylko w rozdzielniku do doręczeń tej decyzji. Brak jest należytego uzasadnienia ustalonych stron postępowania w myśl art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, ze zm.). Słusznie też zaskarżoną decyzją stwierdzono, że uczestniczący w postępowaniu I instancji M. K. nie miał zachowanego prawa do czynnego udziału w sprawie z art. 10 k.p.a. w warunkach, gdzie uzupełniany był, na wezwanie organu, projekt budowlany będący przedmiotem rozstrzygnięcia (zawiadomienie o treści art.10 k.p.a. doręczone zostało 7 listopada 2011 r., a decyzja wydana została w dniu [...] listopada 2011 r.). Projekt, który już wcześniej był kwestionowany przez M. K. ze wskazaniem, iż narusza on jego uprawnienia właścicielskie do działki będącej działką sąsiednią w stosunku do zamierzonej inwestycji. Prawidłowo też, zdaniem Sądu organ II instancji wskazał na uchybienie organu I instancji związane z wydaniem decyzji zawierającej dwa rozstrzygnięcia, skierowane do dwóch różnych osób oparte na różnych podstawach prawych. Narusza to art. 62 k.p.a. Dotyczy to umorzenia postępowania w stosunku do A. N., która przestała być inwestorem przedmiotowej inwestycji oraz zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestora R. N.. Prawidłowo też organ II instancji zarzucił gromadzenie przez organ I instancji dokumentacji będącej dowodami w sprawie z naruszeniem art. 76a § 2 k.p.a., tj. przepisu wymagającego złożenia do akt sprawy albo oryginału dokumentu albo poświadczonego za zgodność z oryginałem jego odpisu (brak w wielu przypadkach poświadczenia za zgodność odpisu z oryginałem, np. w przypadku decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] maja 2011 r., opinii nr [...] Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Sieci Uzbrojenia Terenu). W tych warunkach wydanie przez Wojewodę [...] zaskarżonej decyzji, jako decyzji uchylającej zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia jest w pełni uzasadnione treścią art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem ww. przepisów postępowania, a konieczny do jej wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Pełne wyjaśnienie sprawy wymaga postępowania z zachowaniem dwuinstancyjności tegoż postępowania w myśl art. 15 k.p.a. Na marginesie sprawy Sąd zauważa, że na rozprawie poprzedzającej wydanie przedmiotowego wyroku, w głosach stron została przekazana informacja o wydaniu przez organ I instancji decyzji merytorycznej rozstrzygającej sprawę – decyzji wydanej w wykonaniu decyzji będącej przedmiotem niniejszej kontroli sądu. W tych warunkach Sąd oddalił skargę jako nieuzasadnioną w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270).