VII SA/Wa 707/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2008r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie administracyjne I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. B. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia [...] października 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r., która utrzymała w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006 r., stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] listopada 2005 r., która umorzyła postępowanie w sprawie budowy schodów drewniano-metalowych i ogrodzenia działki nr [...] położonej w W. Sąd I instancji podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż kwestionowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. wydana została z rażącym naruszeniem art. 105 k.p.a. przez wadliwe przyjęcie, iż teren, do którego przylega działka skarżącego nie ma charakteru miejsca publicznego i realizacja ogrodzenia nie wymagała przewidzianego w art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w wersji tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) zgłoszenia zamiaru jego budowy. Sąd wskazał, że działka skarżącego graniczy z pasem gruntu położonym wzdłuż wód powierzchniowych zbiornika wodnego o nazwie B. Właścicielem tego pasa gruntu jest Gmina W. Na granicy tych nieruchomości skarżący wybudował bez zgłoszenia ogrodzenie składające się z przęseł metalowych na fundamencie. Teren gminny położony wzdłuż rzeki i graniczący z działką skarżącego jest miejscem publicznym, gdyż służy realizacji celów publicznych zapisanych w ustawie z dnia 8 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019). Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 tej ustawy właściciel nieruchomości przyległej do powierzchniowych wód publicznych jest obowiązany umożliwić dostęp do wody na potrzeby wykonywania robót związanych z utrzymywaniem wód oraz dla ustawiania znaków żeglugowych lub hydrologiczno-meteorologicznych urządzeń pomiarowych. Tereny przyległe do takich wód wypełniają zatem funkcje publiczne związane z użytkowaniem tych wód, a publiczny charakter takich terenów nie wynika z ich rzeczywistego użytkowania, jak przyjął Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., lecz z przytoczonego przepisu prawa. W ocenie Sądu I instancji organ wydający kwestionowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję nie miał podstaw do umorzenia postępowania, skoro należało je prowadzić w celu usunięcia skutków samowoli budowlanej, polegającej na zaniechaniu zgłoszenia organowi administracji budowlanej zamiaru realizacji ogrodzenia od strony terenu publicznego. Natomiast kwestia umorzenia postępowania odnośnie budowy schodów została zasadnie oceniona przez organy nadzoru jako nie dająca podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od tego wyroku, do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J. B. i w oparciu o art. 174 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a., poprzez: błędne uznanie, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] listopada 2005r. znak: [...] umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie schodów drewniano-metalowych i ogrodzenia na fundamentach betonowych wybudowanych na działce nr [...] w W. należącej do strony była wydana z rażącym naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., a zatem decyzja w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności była zgodna z przepisami postępowania administracyjnego; uznanie za prawidłową decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego mimo naruszenia przy jej wydaniu wymogu tożsamości sprawy rozpatrywanej w I oraz II instancji i wydania w istocie rozstrzygnięcia o merytorycznym charakterze, w sytuacji kiedy organ I instancji może rozpatrywać sprawę wyłącznie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Skarżący wniósł ostatecznie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie, bądź uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie celem ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów postępowania sądowego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] marca 2008 r., w sprawie o sygn. akt [...], uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. Orzekł również o kosztach postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jest uzasadniona w zakresie, w jakim zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., wiążąc to naruszenie z wadliwym zastosowaniem przez Sąd art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (skarga kasacyjna błędnie powołuje ten przepis jako art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a.). Sąd wskazał, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie zawiera definicji "miejsca publicznego" wymienionego w art. 30 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Takiej definicji nie zawierają również uregulowania ustawy Prawo wodne, w tym przywołany przez Sąd I instancji art. 28 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten, wprowadzając określone ograniczenie w zakresie wykonywania własności w odniesieniu do nieruchomości przylegających do wód powierzchniowych, nie określa nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych jako miejsc publicznych, a jedynie kieruje do właścicieli nieruchomości nakaz ich udostępniania w przypadku konieczności dokonania określonych czynności. W orzecznictwie przyjmuje się, iż miejscem publicznym w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest takie, z którego korzysta nieokreślona liczba niezidentyfikowanych osób (por. wyrok NSA w sprawie II OSK 1002/05 przywołany w Prawo budowlane. Orzecznictwo sądów administracyjnych, pod red. A. Glinieckiego, LexisNexis 2007, s. 170). Cechą wyróżniającą takie miejsce publiczne jest niewątpliwie jego powszechna dostępność. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w związku z powyższym nie można podzielić argumentacji Sądu I instancji, o rażącym naruszeniu przez decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. prawa, wywiedzionym w oparciu o błędne przyjęcie, iż teren, do którego przylega ogrodzenie ex lege jest miejscem publicznym. Za trafny w związku z tym należy uznać zarzut skargi kasacyjnej, że zaskarżony wyrok zapadł z obrazą art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w związku z tym podzielić należy słuszność zarzutu skargi, iż oddalenie skargi nastąpiło w następstwie dokonania wadliwych ustaleń stanu faktycznego, a zatem z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że nie jest uzasadniony drugi z zarzutów skargi kasacyjnej, bowiem Sąd I instancji nie wypowiadał się w ogóle w zakresie podniesionym w treści tego zarzutu, a skarga kasacyjna nie formułuje zarzutu niewyjaśnienia przez Sąd I instancji sprawy w tym zakresie; w szczególności nie zarzuca, że Sąd nie odniósł się w tej mierze do zarzutu skargi. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę ponownie zobowiązany był zatem stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), do dokonania kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni, mając na uwadze wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu wskazanego wyżej wyroku. Zdaniem Sądu zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organ pierwszej instancji podlegają uchyleniu wobec tego, że zapadły z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, oraz z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; W świetle ustaleń zakończonego postępowania administracyjnego nie było podstaw do przyjęcia, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] listopada 2005r., umarzająca postępowanie w sprawie schodów drewniano - metalowych i ogrodzenia działki nr [...] w W., zapadła z rażącym naruszeniem prawa - przepisu art. 105 k.p.a. W tym miejscu wskazać należy, że w postępowaniu nieważnościowym przyjęto błędną tezę, że ogrodzenie przylega do pasa gruntu stanowiącego miejsce publiczne nie tylko dlatego, że jest własnością Gminy ale dlatego, że jest związany z eksploatacją rzeki. Następnie w oparciu o nią wadliwie stwierdzono, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu ogrodzenia graniczącego z miejscem publicznym bez wymaganego zgłoszenia (art. 30 ust.1 pkt 3, znowelizowanej ustawy Prawo budowlane), a tym samym z rażącym naruszeniem prawa umorzono postępowanie nadzoru budowlanego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku, ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie zawiera definicji "miejsca publicznego" wymienionego w art. 30 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Takiej definicji nie zawierają jednak również uregulowania ustawy Prawo wodne, w tym art. 28 ust. 1 tej ustawy. W orzecznictwie przyjmuje się, iż miejscem publicznym w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest takie, z którego korzysta nieokreślona liczba niezidentyfikowanych osób (por. wyrok NSA w sprawie II OSK 1002/05 przywołany w Prawo budowlane. Orzecznictwo sądów administracyjnych, pod red. A. Glinieckiego, LexisNexis 2007, s. 170). Cechą wyróżniającą takie miejsce publiczne jest niewątpliwie jego powszechna dostępność. Rozpoznając sprawę ponownie organ zobowiązany będzie do zbadania kontrolowanej w postępowaniu decyzji pod kątem tego czy dotknięta jest ona jedną z wad skutkujących potrzebę stwierdzenia jej nieważności. Organ będzie miał na uwadze wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, w zakresie pojęcia miejsca publicznego. Ponadto wskazać należy, że jedną z podstawowych zasad, jaką powinny kierować się organy administracji publicznej jest zasada praworządności wyrażona w art. 6 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że obowiązkiem organów jest działanie w oparciu o obowiązującą w dacie orzekania normę prawną, prawidłowe ustalenie znaczenia tej normy, niewadliwe dokonanie subsumcji oraz prawidłowe ustalenie następstw prawnych. Dotyczy to zarówno prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego jak i prawa procesowego. Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał zatem na uwadze, to że wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. m.in. wyroki NSA z 21 sierpnia 2001r., sygn. akt II SA 1726/00, LEX nr 51233, z 26 września 2000r., sygn. akt V SA 2998/99, LEX nr 51249 oraz z 5 października 2000r., sygn. akt III SA 2244/99, LEX nr 47084). Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego. Tym samym rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Mając na uwadze powyższą argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c, art. 152, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).