VII SA/Wa 708/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, , Sędzia WSA Bożena Więch -Baranowska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2008r. sprawy ze skarg A. K. i W. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na przebudowę drogi krajowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. K. i W. D. kwotę po 500 (pięćset) złotych dla każdego z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną dnia [...] kwietnia 2007r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego po rozpoznaniu odwołania W. D., A. K., W. i J. J. od decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2007r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na rozbudowę (przebudowę) drogi krajowej nr [..] W. – O. na odcinku przejścia przez miasto L. od km 19 + 515 do km 20 + 390 wraz z przebudową infrastruktury technicznej, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności i umorzył postępowanie organu I instancji w tym przedmiocie, w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ podał, że inwestor wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożył ostateczną decyzję Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia [...] stycznia 2002r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla tego zamierzenia budowlanego, raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, prawidłowo sporządzoną dokumentację projektową i oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Strony postępowania zostały prawidłowo poinformowane o wszczęciu postępowania i miały możliwość zapoznania się z projektem budowlanym celem wniesienia ewentualnych uwag i zastrzeżeń. Zdaniem organu odwoławczego organ architektoniczno – budowlany jest zobowiązany do zbadania złożonego oświadczenia o posiadanym przez inwestora prawie dysponowania nieruchomością której dotyczy projektowana inwestycja na cele budowlane jedynie pod kątem poprawności oświadczenia sporządzonego pod rygorem odpowiedzialności karnej, nie dokonuje natomiast ustaleń, czy inwestorowi rzeczywiście takie prawo przysługuje. Nadto organ podał, że po wydaniu decyzji Prezydent Miasta L. zamieścił na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta na okres od 5 lutego 2007r. do 19 lutego 2007r. zawiadomienie o wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli A. K. i W. D.. W. D. wnosiła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji zarzucając organowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, poprzez nie uwzględnienie wszystkich dowodów, tj., faktu, iż poprzez zaplanowanie usytuowania inwestycji pozbawiono ją możliwości dojazdu do jej posesji. Skarżąca podniosła również zarzuty do decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2002r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Podała również, że na działce stanowiącej jej własność, która ma być zajęta pod planowaną inwestycję, usytuowany jest budynek który ma być przeznaczony do rozbiórki, a więc zgodnie z art. 33 Prawa budowlanego inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę winien złożyć wniosek o wydanie mu pozwolenia na rozbiórkę z dołączoną zgodą właściciela tego budynku. Skarżący A. K. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji zarzucił organowi przy jej wydaniu rażące naruszenie prawa. Skarżący podniósł, że przebudowę drogi definiuje art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 marca 1985r., o drogach publicznych jako wykonanie robót w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi niewymagających zmiany granic pasa drogowego. W wyniku zaś robót objętych przedmiotowym pozwoleniem na budowę powstanie droga ekspresowa ze zmianą granic pasa drogowego i budową drugiego wiaduktu. Skarżący podał, iż jego zdaniem inwestor nie spełnił wymogów określonych w art. 33 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane gdyż, składając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie posiadał tytułu prawnego do wszystkich nieruchomości objętych wnioskiem, nie miał bowiem decyzji wywłaszczeniowych ani zezwoleń na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Nadto skarżący zarzucił, że projektowany przebieg drogi znajduje się w odległości 5 m od jego budynku mieszkalnego, co z uwagi na natężenie ruchu samochodów stanowi ogromną uciążliwość. Zdaniem skarżącego organ nie przeanalizował też zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami wykonawczymi tj. § 11 ust. 2 pkt 2 - 4, § 13 i § 57 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o ich oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia, bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) . Przedmiotem oceny Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007r. uchylająca decyzję Wojewody [...] wydaną dnia [...] stycznia 2007r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbudowę (przebudowę) drogi krajowej nr [...] W. – O. na odcinku przejścia przez miasto L. wraz z przebudową infrastruktury technicznej w części dotyczącej nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności i umarzająca postępowanie organu I instancji w tej części oraz utrzymująca wyżej opisaną decyzję w pozostałej części w mocy. Skargi w niniejszej sprawie są zasadne gdyż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została z naruszeniem art. 7, 77 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 80 kpa. Postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Ponadto uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 kpa, organ administracji publicznej orzekający w postępowaniu odwoławczym nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji, lecz jest obowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy i jej rozstrzygnięcia. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega bowiem na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a organ orzeka w tym postępowaniu merytorycznie, przy czym kryteria kontroli podejmowanej przez organ odwoławczy nie wyczerpują się na legalności decyzji, ale obejmują także celowość, racjonalność, czy też słuszność wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego zostały określone w sposób ścisły w art. 138 kpa. Na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa organ odwoławczy ma możliwość utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Rozstrzygnięcie wydane na tej podstawie jest rozstrzygnięciem o charakterze merytorycznym i stanowi konsekwencję stwierdzenia, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak i pod względem celowości. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego przybierze z reguły taką postać w sytuacji, gdy ocena organu II instancji jest, co do istoty sprawy taka sama jak rozstrzygnięcie organu I instancji. Wskazać należy, iż organ odwoławczy jest tak samo - zgodnie z art. 140 kpa -jak organ pierwszej instancji związany przepisami art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa. Ponadto jeśli w ocenie organu odwoławczego istnieją braki w materiale dowodowym, zgromadzonym przez organ I instancji, to organ ten może skorzystać z przepisu art. 136 kpa, dającego możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Niewywiązanie się przez organ z obowiązku podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego stanowi naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa, a załatwienie sprawy przez wydanie decyzji opartej na błędnie ustalonym stanie faktycznym jest sprzeczne z jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa, nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zgodnie z nią organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrać i rozpatrzyć dostępny materiał dowodowy, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Jest on w szczególności zobowiązany dokonać "wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 1981r., sygn. akt SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Zgodnie zaś z treścią art. 80 kpa organ administracji publicznej, zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Obowiązany jest więc rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone w aktach sprawy i "nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy" (zob. Wróbel A., Zakamycze 2000, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 grudnia 2000r., sygn. akt I SA 762/00, LEX nr 77604). Ponadto swobodna ocena dowodów, której dokonuje organ, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Zarzut dowolności w ocenie sprawy wykluczają dopiero ustalenia dokonane w oparciu o całokształt materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2001r., sygn. akt I SA 1768/99, LEX nr 54171). Zgodnie zaś z art. 107 kpa decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że organ II instancji naruszył omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy dlatego też decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie może być uznana za decyzję wydaną zgodnie z prawem. Zgodnie z treścią art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 1994r. Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw i stanowi dla inwestora istotne ułatwienie proceduralne w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Ułatwienie to nie zwalnia jednak organu administracji publicznej z obowiązku stosowania przy rozpoznawaniu sprawy zasad postępowania określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. O ile bowiem wskazane oświadczenie jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej i złożenie nieprawdziwego oświadczenia może stanowić podstawę wszczęcia przez właściwy organ postępowania karnego, wyklucza to weryfikację w ramach postępowania administracyjnego treści oświadczenia w tym przedmiocie jedynie w sytuacji, gdy organ wydający decyzję nie posiada informacji mogących świadczyć o jego nieprawdziwości. Ustawowe odesłanie do przepisów procedury karnej nie wyłącza stosowania zawartych w kpa zasad postępowania, nakładających na rozpoznający sprawę organ obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 kpa. W rozpoznawanej sprawie jest to szczególnie istotne gdyż w jednym oświadczeniu z dnia 28 grudnia 2006r. inwestor [...] wyraźnie podał, że nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością stanowiącą działkę [...] z obrębu nr 44, nie oświadczył także że posiada takie prawo (w pkt 1 – szym oświadczenia) stosunku do działki nr [...] – (a obie te działki są objęte przedmiotową inwestycją), a w oświadczeniu drugim z tej samej daty inwestor podał, że posiada prawo do nieruchomości nr [...]. Te istotne rozbieżności w złożonych tego samego dnia oświadczeniach, oraz twierdzenia i zarzuty skarżącego współwłaściciela przedmiotowej działki powodowały obowiązek organu wyjaśnienia w sposób jednoznaczny, czy po stronie inwestora zachodzi przesłanka z art. 32 ust. 4 pkt 2 pozwalająca na udzielenie mu pozwolenia na budowę. Nieuwzględnienie zaś argumentów skarżącego w tej kwestii stanowi naruszenie norm postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Organ nie ustosunkował się też do zarzutu skarżącego, iż nie uwzględniono faktu, iż wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2006r. utrzymującą w mocy decyzję zatwierdzającą projekt podziału działki nr [...] na 2 działki [...] i [...]. Nie odniósł się również do zarzutu naruszenia przez projektowaną inwestycję warunków technicznych w zakresie jej usytuowania w stosunku do budynków mieszkalnych, ich zacienienia oraz pozbawienia dostępu działki skarżącej W. D. do drogi publicznej. Wady i uchybienia powyższe uzasadniają uchybienie zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpatrzeniu odwołania od decyzji I instancji organ odwoławczy winien uwzględnić wyżej wskazane uwagi Sądu oraz zarzuty podniesione w odwołaniach dokonując ich oceny i uzasadniając swoje stanowisko stosownie do wymagań art. 107 kpa. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 lit c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.