VII SA/Wa 708/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala Prezydent W. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej. k.p.a., w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41 poz. 361, ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1592, ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku W. C., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrzną instalacją gazową oraz zbiornikiem na nieczystości płynne na terenie działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] z obrębu [...], położonych przy ulicy K. w dzielnicy B. W. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, iż w dniu 27 września 2011 r. W. C. złożył wniosek w spawie udzielenia pozwolenia na budowę. Wraz z wnioskiem przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania w/w nieruchomością na cele budowlane oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z ostateczną decyzją Prezydenta W. Nr [...] o warunkach zabudowy oraz ostateczną decyzją Nr [...] o przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy na rzecz Pana W. C.. Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., zgodnie z wnioskiem inwestora, postępowanie zostało zawieszone. W dniu [...] listopada 2011 r. na wniosek inwestora przedmiotowe postępowanie zostało podjęte. W ocenie organu przedłożony projekt nie spełniał wymagań określonych w ar. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. nałożono na inwestora obowiązek usunięcia w wyznaczonym terminie braków i nieprawidłowości w złożonej dokumentacji, a mianowicie: przedłożenia kompletnego projektu budowlanego, sporządzonego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, w tym zawierającego oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną. W dniu 30 listopada 2011 r. inwestor przedłożył poprawiony projekt budowlany w ilości 4 egzemplarze oraz złożył wyjaśnienie, iż dostęp do drogi publicznej jego nieruchomość posiada poprzez drogę wewnętrzną która wg. inwestora jest drogą ogólnie dostępną. Organ podniósł, iż zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt. 3 lii. a i b ustawy Prawo budowlane projekt budowlany powinien zawierać stosownie do potrzeb oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych, a także oświadczenie właściwych jednostek o połączeniu z drogami. Stosownie do art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19 poz. 115, ze zm.) drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na drogi krajowe, drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne. Artykuł 8 w/w ustawy sianowi, iż drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych nie zlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Natomiast, mając na uwadze zapis art. 2 pkt. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717, ze zm.) przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Ustawowa definicja dróg publicznych prowadzi do wniosku, że drogi nie zaliczone do jednej z czterech kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi. Drogi wewnętrzne stanowią przedmiot prywatnej własności. Także drogi Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli nie zostały zakwalifikowane do dróg publicznych, są drogami wewnętrznymi. Osoba właściciela zatem nie uprawnia do traktowania drogi jako drogi publicznej. Jako jedną z podstawowych różnic między drogą publiczną, a drogą wewnętrzną można wskazać stosunkowo wąski krąg podmiotów uprawnionych do korzystania z drogi. Korzystanie z dróg wewnętrznych podlega regulacji prawa cywilnego, w tym przepisom o ochronie prawa własności. Z dróg wewnętrznych zatem może korzystać każdy, kto ma zgodę ich właściciela. Fakt, że drodze wewnętrznej została nadana nazwa, nie zmienia jej statusu i przynależności do danej kategorii dróg. W przedmiotowej sprawie działka wnioskodawcy nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a uzyskuje ten dostęp przez drogę wewnętrzną, która stanowi własność gminy lub Skarbu Państwa. Artykuł 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym definiując dostęp do drogi publicznej wymienia co prawda, iż dostęp do nieruchomości może odbywać się przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie stosownej służebności drogowej, ale nie można uznać, iż spełnienie którejkolwiek z tych przesłanek ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Jeżeli bowiem dostęp do drogi publicznej następuje przez drogę wewnętrzną to uzgodnienie sposobu dojazdu musi nastąpić z zarządcą drogi. Może to nastąpić w formie umowy czy też oświadczenia zarządcy drogi odnośnie korzystania z drogi wewnętrznej. Można również ustanowić odpowiednią służebność drogową. W ocenie organu na wnioskodawcy spoczywa obowiązek przedstawienia oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości przyłączenia do dróg lądowych lub połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych. Może to nastąpić albo w formie umowy czy też oświadczenia zarządcy odnośnie korzystania z drogi wewnętrznej, jak również poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogi koniecznej. W/w dokumenty powinny znajdować się w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym. Inwestor w wyznaczonym terminie nie uzupełnił brakującego oświadczenia zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną. Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ustępie 1 art. 35, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego po rozpatrzeniu odwołania W. C., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2011 r. Organ odwoławczy podał, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Natomiast art. 34 ust. 3 pkt 3 b Prawa budowlanego stanowi, iż projekt budowlany powinien zawierać oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Przytoczone przepisy Prawa budowlanego wskazują, że obiekt budowlany winien mieć dostęp do drogi publicznej. Przez dostęp do drogi publicznej, stosownie do art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Bezsporne jest w rozpatrywanej sprawie, że działki nr ew. [...] w obrębie [...] położone są przy ul. K. mającej status drogi wewnętrznej. Organ podniósł, iz orzecznictwo sądowoadministracyjne nie jest jednolite w kwestii, czy fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej jest wystarczający do uznania, że nieruchomość posiada "dostęp do drogi publicznej". W niniejszej sprawie kwestią decydującą jest związanie organu administracji architektoniczno - budowlanej decyzją o warunkach zabudowy. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. o warunkach zabudowy, ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego niepodpiwniczonego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przyłączami do budynku i zagospodarowaniem terenu na działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. K. w D., W decyzji tej ustalono: "Ponieważ dostęp do drogi publicznej realizowany jest poprzez drogę wewnętrzną będącą własnością Miasta . W. prawo przejścia i przejazdu zgodnie ze stanowiskiem Biura Gospodarki Nieruchomościami powinno być potwierdzone odpowiednią umową cywilno-prawną o ustanowieniu stosownej służebności. Służebność tę należy uzyskać przed wystąpieniem do zarządcy drogi o dostęp do drogi publicznej lub lokalizację zjazdu i przed uzyskaniem pozwolenia na budowę". Ponadto w myśl art. 64 ust. 1 w związku z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. C. wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji ją poprzedzającej. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj.; - art. 34 ust. 3 lit. a i b ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie przez organ, iż do zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę niezbędne jest uzyskanie oświadczenia zarządcy drogi odnośnie korzystania z drogi wewnętrznej; - art. 2 pkt. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie przez organ, iż działka skarżącego nie ma dostępu do drogi publicznej; - art. 64 ust. 1 w związku z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie przez organ, iż w decyzji o warunkach zabudowy skarżącego, którą organ jest związany w pkt 2.2 pkt 3 w/w decyzji. Skarżący wskazał, iż organ błędnie zinterpretował decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2010 r. powołując i przyjmując błędnie zapis decyzji w pkt. 2.2 pkt. 3. Zgodnie z pkt 1.4 decyzji o warunkach zabudowy obsługa komunikacyjna inwestycji dojście i dojazd do działek inwestycyjnych odbywa się od strony ul. K. (działka nr ew. [...] z obrębu [...]) stanowiąca własność W., ewentualna realizacja nowego wjazdu na posesję w liniach rozgraniczających ulicy miejskiej wymaga przed uzyskaniem pozwolenia na budowę uzgodnienia konstrukcji i lokalizacji z zarządcą drogi. Skarżący wystąpił do Biura Gospodarki Nieruchomościami o ustanowienie służebności przejścia i przejazdu. Biuro Gospodarki Nieruchomościami wyjaśniło, iż niemożliwe jest ustanowienie służebności przejścia i przejazdu przed wydaniem decyzji Wojewody [...] o komunalizacji gruntów. Organy administracyjne nie wyjaśniły dlaczego należy przedłożyć organowi stosowne oświadczenie o możliwości połączenia działki z drogą publiczną. W swoich decyzjach ogólnikowo organy przytaczały przepisy prawa budowlanego oraz przepisy o drogach publicznych a także orzecznictwo NSA nie wskazując jaka dokładnie potrzeba zgodnie z zapisem "stosownie do potrzeb" wystąpiła w przypadku skarżącego. W decyzji o warunkach zabudowy udzielonej skarżącemu, wprost wskazane jest, iż obsługa komunikacyjna zapewniona jest przez ul. K. czyli drogę wewnętrzną, która ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej jaką jest ulica Z. Skarżący od początku toczącego się postępowania administracyjnego przed organami prezentował stanowisko, mające w jego ocenie uzasadnienie prawne, że w jego konkretnym przypadku oświadczenie zarządcy drogi nie jest wymagane. Ulica .K., przy której położone są działki ma przymiot drogi wewnętrznej gdyż wypełnia definicję podaną w art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych z 21 marca 1985r., zgodnie z którą drogami wewnętrznymi są drogi, parkingi o raz place przeznaczone do ruchu pojazdów, nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. Nadto przynależność do kategorii dróg wewnętrznych ulicy K. została stwierdzona Uchwalą Nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] lutego 2009 r. Jak wynika z załączonej dokumentacji fotograficznej oraz mapy dla celów projektowych, wspomniana droga jest ogólnie dostępna, zapewnia komunikację szeregu nieruchomościom przy tejże drodze usytuowanych z drogą publiczną. W jej liniach rozgraniczających znajdują się również urządzenia infrastruktury technicznej nie związane z funkcją komunikacyjną drogi. Oznacza to, że ulica A nie jest wyłącznie nieruchomością, stanowiącą własność Spółdzielni, wykorzystywaną jedynie na cele drogowe (dojazdowe do nieruchomości sąsiednich), lecz jest drogą wewnętrzną, dostępną powszechnie dla nieokreślonej liczby osób. Skarżący zarzucił, iż organ w swoim postępowaniu jest niekonsekwentny, gdyż wydał dotychczas co najmniej dwa pozwolenia na budowę dla inwestycji zlokalizowanych przy ulicy K. nie wymagając od inwestorów złożenia zaświadczenia od zarządcy drogi. I tak dla budynku przy ulicy K. wydano pozwolenie na budowę z dnia [...] października 2006 r., a dla budynku przy ulicy K. wydano pozwolenie na budowę z dnia [...] listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pięciu punktach ustępu 1 – go. Jednym z tych warunków jest wymieniony w punkcie 2 dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej. Pojęcie "dostępu do drogi publicznej" jest przy tym zdefiniowane w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć – w świetle ustawowej definicji – bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przy ocenie bezpośredniego dostępu danego terenu do drogi publicznej należy mieć na uwadze przepisy ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którymi bezpośredni dostęp do drogi publicznej określa zarządca drogi w decyzji o lokalizacji zjazdu (por. art. 29 i nast. ustawy o drogach publicznych). O bezpośrednim dostępie do drogi publicznej nie przesądza, zatem bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji z drogą publiczną, ale zagwarantowana prawnie zgoda zarządcy drogi na lokalizację zjazdu z drogi publicznej na teren inwestycji. Pośredni dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej może zaś nastąpić dwoma sposobami, albo poprzez inną nieruchomość obciążoną służebnością gruntową na rzecz terenu inwestycji, albo poprzez drogę wewnętrzną, o ile z taką drogą wewnętrzną styka się teren inwestycji. Kwestia prawnego, a co za tym idzie i faktycznego dostępu do sieci komunikacyjnej (nazywana dostępem do drogi publicznej) poddana jest zatem reglamentacji prawnej, ponieważ zarządcy dróg, na których ciąży obowiązek ich utrzymania muszą mieć zapewnioną możliwość ich właściwej eksploatacji, zgodnej z parametrami technicznymi i funkcjonalnymi drogi. W przypadku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej związanego z nową inwestycją, reglamentacja ta realizowana jest przez wydanie przez zarządcę drogi decyzji o lokalizacji zjazdu, w przypadku zaś dostępu za pośrednictwem drogi wewnętrznej konieczna jest również zgoda jej zarządcy tyle, że nie wyrażana w formie decyzji administracyjnej. Warunki udzielenia takiej zgody nie należą zatem do form właściwych dla prawa publicznego, lecz prawa cywilnego. Natomiast publicznoprawnym wyrazem wskazanego wyżej obowiązku jest w przypadku zamiaru inwestycyjnego wymagającego dostępu do drogi publicznej przepis art. 34 ust. 3 pkt 3, lit. b Prawa budowlanego, który uzależnia zatwierdzenie projektu budowlanego od spełnienia wymagania polegającego na dołączeniu do tego projektu przez inwestora oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Oświadczenie takie, podobnie jak oświadczenia dostarczycieli wody, ciepła itp. ujęte w art. 34 ust. 3 pkt 3, lit. a dają pewność, iż zrealizowana inwestycja będzie mogła funkcjonować zgodnie z wymaganiami technicznymi przewidzianymi w przepisach szczegółowych. Niespełnienie natomiast powyższych wymagań może stanowić podstawę do odmowy zatwierdzenia projektu i pozwolenia na budowę. W kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki sprawie oświadczenie, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3, lit. b Prawa budowlanego nie było pozostawione sferze uznania organu, lecz wprost wynikało z treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w której przesądzono o konieczności uregulowania kwestii dostępu do drogi publicznej w formie cywilnoprawnej z zarządcą tej drogi. Zgodnie zaś z treścią art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc określone w niej warunki, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Treść i ustalenia tej decyzji pozostają poza kontrolą Sądu Wojewódzkiego, gdyż granice obecnie rozpoznawanej sprawy ogranicza jej przedmiot, którym jest ocena prawidłowości działania organów w sprawie odmowy pozwolenia na budowę z powodu nieprzedłużenia przez inwestora przedmiotowego oświadczenia. Wobec jednoznacznego zapisu w decyzji ustalającej warunki zabudowy, który nie został wyeliminowany, ani zmieniony , w dacie wydawania pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany miał nie tylko prawo, ale obowiązek domagać się od inwestora złożenia wspomnianego oświadczenia, a zatem zarzut, iż naruszono przepis art. art. 34 ust. 3 pkt 3, lit. b Prawa budowlanego, a także że naruszono art. art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie są zasadne, szczególnie jeśli uwzględnić, że z powodu problemów z ustaleniem prawnych aspektów dostępu do drogi publicznej zawieszano zarówno postępowanie w sprawie wydania warunków zagospodarowania dla tej inwestycji, a następnie uczyniono to samo w postępowaniu budowlanym. Jak też wyżej powiedziano, warunki określone w tej decyzji nie uległy zmianie, dlatego też mimo odmiennego poglądu na tę sprawę skarżącego, nie ma usprawiedliwionych podstaw do tego, aby twierdzić, że niewymagalne było złożenie stosownego oświadczenia. Dopiero bowiem ewentualna zmiana warunków zapisanych w decyzji, z zachowaniem odpowiedniej procedury, mogłaby prowadzić do rezultatu oczekiwanego przez inwestora. Nie jest też zasadny zarzut, iż organ architektoniczno-budowlany naruszył art. 2 pkt. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie przez organ, iż działka skarżącego nie ma dostępu do drogi publicznej. Organ nie kwestionował bowiem faktu takiego dostępu, lecz domagał się dostarczenia mu stosownego oświadczenia od zarządcy drogi. Nie dostrzegając innych wad kontrolowanej decyzji oraz mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. .poz. 270, t.j.), Sąd skargę oddalił.