VII SA/Wa 708/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 maja 2018 r. sprawy ze sprzeciwu [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta [...] decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), po przeprowadzeniu postępowania na wniosek S. O. w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego, odmówił uchylenia decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] lipca 2011 r., zmienionej decyzjami Starosty [...]: nr [...] z [...] grudnia 2011 r., nr [...] z dnia [...] września 2013 r., nr [...] z [...] grudnia 2015 r. i przeniesionej decyzją Starosty [...] nr [...] z [...] lutego 2016 r., zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej inwestorowi – [...] Sp. z o.o. Sp. Komandytowa na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażami z jednoczesną rozbiórką budynku mieszkalnego i budynków gospodarczych. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że 29 lutego 2016 r. wpłynął wniosek S. O. z 23 lutego 2016 r. o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną. We wniosku wskazano, że o ww. decyzji wnioskodawca dowiedział się w 26 stycznia 2016 r. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. organ podjął czynności w celu ustalenia zachowania terminu złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W myśl powyższych przepisów podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Tym samym powyższy termin został zachowany, postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. organ wznowił przedmiotowe postępowanie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - "W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: (...) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; (...)". We wznowionym postępowaniu organ zbadał czy S. O. ma przymiot strony w postępowaniu w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stanowiącego lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Uwzględnił też definicję obszaru oddziaływania zawartą w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. I tak organ stwierdził, że wnioskodawca S. O. jest współwłaścicielem działki nr ew. [...], znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie działek inwestycyjnych, na których planowane jest usytuowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego dopuszczonego pozwoleniem na budowę orzeczonym ww. decyzją ostateczną. Ocenił, że obiekt nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy działki nr ew. [...]. Tym samym obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji nie rozciąga się na działkę nr ew. [...]. Usytuowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego spełnia wymogi wynikające z przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. 2015 r., poz. 1422 ze zm.), bowiem zatwierdzony projekt budowlany przewiduje usytuowanie budynku ścianą pełną (bez otworów okiennych i drzwiowych) w odległości 3,00 m i 3,16 m od granicy działki nr ew. [...]. Nie został również naruszony przepis § 13 ww. rozporządzenia dotyczący naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku usytuowanym na działce nr ew. [...] oraz § 60 odnoszący się do czasu nasłonecznienia pokoi mieszkalnych tego budynku. Projektowany budynek został usytuowany w odległości ok. 9,74 m i 8,74 m od ściany istniejącego budynku na działce nr ew. [...]. Inwestycja - budynek mieszkalny wielorodzinny nie jest też przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 71). Ponadto, przedmiotowa inwestycja została zaprojektowana zgodnie z ustaleniami obowiązującego, w dniu wydania decyzji Starosty [...] nr [...], tj. na [...] lipca 2011 r., miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] kwietnia 1998 r. i zgodnie także z § 40 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowi, że: "W zespole budynków wielorodzinnych objętych jednym pozwoleniem na budowę należy, stosownie do potrzeb użytkowych, przewidzieć place zabaw dla dzieci i miejsca rekreacyjne dostępne dla osób niepełnosprawnych, przy czym co najmniej 30% tej powierzchni powinno znajdować się na terenie biologicznie czynnym, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej". Projekt budowlany dotyczący przedmiotowej inwestycji został sporządzony przez uprawnionych projektantów, posiadających stosowne uprawnienia budowlane. Projektanci, a także sprawdzający dołączyli do dokumentacji oświadczenia zgodnie z art 20 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, że projekt budowlany sporządzili zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Organ pierwszej instancji uznał zatem, że skoro działka nr ew. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowego budynku, to w myśl art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane właściciel tej działki nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Oznacza to brak rzeczywistych przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, wynikających z przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], nr [...] Wojewoda [...], podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania S. O., od ww. decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] czerwca 2016 r., uchylił w całości tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, że objęte odwołaniem rozstrzygnięcie Starosty [...] wydane zostało z naruszeniem przepisów k.p.a., co w zestawieniu z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego powoduje konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przywołał kolejno art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo Budowlane, podkreślił, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustalenie kręgu stron postępowania powinno nastąpić na podstawie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 28 k.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę mimo, że przepis art. 28 ust. 2 ww. ustawy stanowi w stosunku do niego normę szczególną. Na podstawie art. 28 k.p.a. posiłkowo ustala się interes prawny podmiotów określonych w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Ponadto, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie wyłącza regulacji, zawartej w art. 21 ust. 1 ustawy z 1994 r. - o własności lokali, przez co stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nieruchomości sąsiedniej jest wspólnota mieszkaniowa, którą w postępowaniu reprezentuje zarząd. Właściciel lokalu nie ma zatem co do zasady przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Członek spółdzielni mieszkaniowej lub właściciel lokalu mieszkalnego, może uczestniczyć jako strona, w postępowaniach dotyczących nieruchomości należących do spółdzielni, lub w którym zawiązała się wspólnota mieszkaniowa tylko gdy wykaże swój indywidualny interes prawny w danym postępowaniu administracyjnym, odrębny od interesu wspólnoty bądź spółdzielni. Musi zatem wskazać przepisy prawa materialnego, z którego wynika objęcie poszczególnych lokali mieszkalnych (w tym jego lokalu) obszarem oddziaływania obiektu. Wojewoda [...] stwierdził, że w postępowaniu wznowieniowym organ I instancji zaniechał wezwania S. O. do wykazania na podstawie, którego przepisu prawa wywodzi, że jego nieruchomość oraz lokal mieszkalny znajduje się w obszarze oddziaływania, zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przedmiotowej inwestycji. Organ I instancji ograniczył się do zbadania wpływu projektowanej inwestycji na działkę ew. [...], pomijając całkowicie postępowanie wyjaśniające w zakresie oddziaływania projektowanego budynku na lokal należący do skarżącego. Następnie, Wojewoda [...] wskazał, że organ powiatowy orzekł z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 k.p.a., decyzja administracyjna powinna zawierać m. in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia orzeczenia administracyjnego ma kardynalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Wojewoda [...] stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę Starosta [...] winien dokonać szczegółowej analizy projektowanej inwestycji w oparciu o przepisy prawa, w tym prawa budowlanego i rozporządzeń wykonawczych, w celu weryfikacji, czy lokal skarżącego (a nie tylko nieruchomość tj. dz. nr ew. [...]) znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Obszar oddziaływania obiektu nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z brakiem zachowania przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi. Obiekt budowlany może bowiem wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi i co za tym idzie, że nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę. Starosta [...] powinien zatem ponownie przeprowadzić postępowanie administracyjne z poszanowaniem zasad określonych w art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wojewoda wskazał także, że miał podstawy do orzeczenia kasacyjnego. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ I instancji nie rozpoznał istoty niniejszej sprawy. Nie przeprowadził dowodów niezbędnych dla ustalenia przesłanek koniecznych dla wydania decyzji w niniejszej sprawie. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wydanie decyzji innej niż uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą sprawy do ponownego rozpoznania naruszyłoby, wynikające z art. 15 k.p.a., uprawnienie strony do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy w administracyjnym toku instancji. Skargę (potraktowana została jako sprzeciw od decyzji kasacyjnej) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w [...], wnosząc o zmianę decyzji organu drugiej instancji poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] czerwca 2016 r. odmawiającej uchylenia decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] lipca 2011 r., oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu sprzeciwu. Wskazano, że decyzja Starosty [...] nr [...] z [...] czerwca 2016 r. wydana została po przeprowadzeniu wszechstronnego postępowania dowodowego, obejmującego dowody złożone i zawnioskowane przez S. O. Sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że przysługuje mu status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola, czy też przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako interes prawny. Ponadto, żeby członek Wspólnoty Mieszkaniowej mógł uczestniczyć jako strona w postępowaniu dotyczącym nieruchomości, w której zawiązała się Wspólnota, musi wykazać swój indywidualny interes prawny w danym postępowaniu odrębny od interesu wspólnoty, a tego S. O. nie uczynił. W ocenie skarżącej spółki Wojewoda [...] błędnie uznał wadliwość kontrolowanej decyzji z uwagi na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - poprzez nie zawarcie w zaskarżonej decyzji wszystkich elementów, jakich wymaga Kodeks postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j.) sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - ustawy z 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego. Jak stanowi art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw - "sprzeciw od decyzji". Po myśli art. 64e - rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Z powołanych powyżej przepisów wynika, że kontrola prawidłowości decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sąd uwzględniając niniejszy sprzeciw dał wyraz stanowisku, że objęta sprzeciwem decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda [...] prawidłowo wskazał - w myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie wykazał jednak na istotne wady decyzji organu pierwszej instancji, które wymuszałyby orzeczenie kasatoryjne. Wojewoda nie wziął pod uwagę, że pierwszym jego obowiązkiem jest ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, a nie li tylko dokonanie oceny decyzji organu pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Tak więc organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, lecz obowiązany jest co do zasady ponownie rozstrzygnąć sprawę. Zgodnie z powołanym wyżej art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia ale tylko, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Może to mieć miejsce jeśli organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, jeśli wprawdzie zostało ono przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji. Tymczasem w sprawie niniejszej organ pierwszej instancji, w wyniku rozpoznania wniosku o wznowienie postepowania (opisanego szczegółowo powyżej), wznowił postępowanie mając na uwadze, że pochodzi od podmiotu, który wskazuje przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zachował termin, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Następnie decyzją ww. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej. Wskazał, że działka, której współwłaścicielem jest wnoszący o wznowienie postepowania, nie doznaje ograniczeń w związku z inwestycją, której dotyczy decyzja ostateczna o pozwoleniu na budowę. Należy podkreślić, że organ pierwszej instancji miał podstawę do skupienia się na badaniu przymiotu strony z punktu widzenia oddziaływania inwestycji na działkę, skoro sam wnioskodawca we wniosku o wznowienie postępowania tylko na taką okoliczność powoływał się. Organ drugiej instancji badając złożone odwołanie powinien był zatem zbadać i ocenić czy wniosek pochodzi od strony postępowania. Nie było przeszkód do rozwinięcia tego badania przez pryzmat związku inwestycji z ograniczeniami jakie w zindywidualizowany sposób wywołuje w stosunku do lokalu mieszkalnego, choć powtórzmy na takie okoliczności wnioskodawca nie powoływał się. Organ nie wykazał jakie postępowanie dowodowe powinno być przeprowadzone we wznowionym postepowaniu, a jego rozmiar uniemożliwia potraktowanie go jako uzupełniającego. Ponadto, postępowanie przed organem pierwszej instancji nie było obarczone rażącym naruszeniem zasad opisanych w art. 7, art. 77 k.p.a., podobnie uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie jest obarczone wadą kwalifikowanego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Sąd ponownie podkreśla, że zgodnie z przywołanym powyżej art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji, w trybie art. 151a § 1 - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j.).