VII SA/Wa 709/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 maja 2018 r. sprawy ze sprzeciwu [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta [...] decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...]. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), po przeprowadzeniu postępowania na wniosek [...]w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego - odmówił uchylenia decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] lipca 2011 r., zmienionej decyzjami Starosty [...] : nr [...] z [...] grudnia 2011 r., nr [...] z [...] września 2013 r., w [...] z [...] grudnia 2015 r. i przeniesionej decyzją Starosty [...] nr [...] z [...] lutego 2016 r., zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej inwestorowi - [...] na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażami z jednoczesną rozbiórką budynku mieszkalnego i budynków gospodarczych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że 7 kwietnia 2016 r. do organu wpłynął wniosek [...] z 6 kwietnia 2016 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] nr [...] z [...] lipca 2011 r. Wnioskodawca wskazał, że o decyzji dowiedział się w 1 kwietnia 2016 r. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. organ podjął czynności w celu ustalenia zachowania terminu na wniesienie podania o wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W myśl powyższych przepisów podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji, który wydał decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Organ pierwszej instancji ocenił, że wnioskodawca powyższy termin zachował i postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. wznowił przedmiotowe postępowanie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Następnie, we wznowionym postępowaniu organ zbadał czy [...] ma przymiot strony w postępowaniu w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stanowiącego lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Uwzględnił też definicję obszaru oddziaływania zawartą w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Organ pierwszej instancji stwierdził, że [...] , wskazujący we wniosku, że cyt. "obszar oddziaływania obiektu został nieprawidłowo ustalony; sąsiednia działka budowlana nr ew. [...] powinna znajdować się w obszarze oddziaływania obiektu", nie jest jednak właścicielem działki nr ew. [...]. Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że [...] jest współwłaścicielem działki nr ew. [...]. Dodatkowo organ wskazał, że budynek mieszkalny wielorodzinny nie powoduje ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki nr ew. [...], a tym samym obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji nie rozciąga się na tę działkę. Organ uznał, że skoro działka nr ew. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowego budynku, to w myśl art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane właściciel tej działki nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Brak zatem rzeczywistych przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, wynikających z przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], nr [...] Wojewoda [...] , na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] od opisanej powyżej decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] czerwca 2016 r. – uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, że objęte odwołaniem rozstrzygnięcie Starosty [...] wydane zostało z naruszeniem przepisów k.p.a., co w zestawieniu z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego powoduje konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda [...] powołując się na obszernie skomentowane przepisy odnoszące się do trybu wznowienia posłowania administracyjnego stwierdził, że organ pierwszej instancji wznawiając postępowanie i określając strony tego postępowania pominął, że [...] wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania złożył kserokopię pełnomocnictwa z 6 kwietnia 2016 r. do reprezentowania [...] , [...] , , [...],[...],[...],[...],[...] [...][...][...],[...],[...],[...],[...] , [...],[...] w sprawach: ustalenia obszaru oddziaływania planowanej budowy na działkę sąsiednią przy ul. [...], unieważnienia decyzji Nr [...] Starosty Powiatowego w [...] oraz spraw związanych z protestem przeciwko planowanej budowy budynku wielorodzinnego przy ul. [...]. W ocenie Wojewody, organ powiatowy nie ustalił czy [...] składa wniosek o wznowienie postępowania wyłącznie w imieniu własnym, w imieniu własnym oraz w imieniu mocodawców, czy też wyłącznie w imieniu mocodawców. Organ winien był bowiem wezwać [...] do wskazania, czy działa w imieniu własnym, czy również w imieniu innych mocodawców. Tym samym naruszył przepis art. 10 § 1 k.p.a. Niezapewnienie stronie przez organ administracji publicznej czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym stanowi uchybienie stanowiące podstawę do wznowienia postępowania w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Uchybienie to nie może zostać konwalidowane poprzez uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadzone w postępowaniu odwoławczym. Strona traciłaby bowiem w takim przypadku jedną instancję. Organ odwoławczy ma obowiązek uchylić decyzję w zwykłym toku instancji także wówczas, gdy obarczona jest wadami uzasadniającymi wznowienie postępowania. Tym samym jeżeli w sprawie nie uczestniczyły wszystkie strony postępowania to organ odwoławczy nie ma innej możliwości, jak zastosować się do treści art. 138 § 2 k.p.a. Skargę (potraktowana została jako sprzeciw od decyzji kasacyjnej) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła [...] wnosząc o zmianę decyzji organu drugiej instancji poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] czerwca 2016 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. Wskazano, że ze złożonego przez [...] odwołania nie wynika, że składał on wniosek w imieniu osób wskazanych w pełnomocnictwie, także we wniosku o wznowienie wypowiadał się we własnym imieniu wskazując, że dowiedział się o decyzji 1 kwietnia 2016 r. Ani z wniosku o wznowienie postępowania ani z żadnych pism formułowanych przez [...] nie wynika, że składa ww. wniosek w imieniu jeszcze innych osób. Zatem brak jest podstaw do nakładania na organ pierwszej instancji obowiązku samodzielnego określania kręgu wnioskodawców. Ponadto, organ drugiej instancji nie wyjaśnił, czy brak ustaleń po jego myśli co do kręgu wnioskodawców miało rzeczywiście istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo skarżąca spółka wskazała, że nieruchomość o numerze ewidencyjnym [...], która według [...] powinna znaleźć się w obszarze oddziaływania, jest nieruchomością wspólnoty mieszkaniowej. Tylko zarząd ww. wspólnoty jest uprawniony do składania wniosków o wznowienie postępowania. Poszczególni współwłaściciele zaś tylko o ile wykażą, odrębny od wspólnoty interes prawny poparty konkretnymi przepisami prawa materialnego, z którego wynika objęcie poszczególnych (należących do nich) lokali mieszkalnych obszarem oddziaływania obiektu. W niniejszej sprawie wnioskodawca w żadnej mierze nie wykazał, że jest właścicielem lub współwłaścicielem nieruchomości - działki o numerze ewidencyjnym [...]- która według niego powinna znaleźć się w obszarze oddziaływania. Jest on bowiem współwłaścicielem działki o numerze ewidencyjnym [...]. Wreszcie wnioskodawca nie wskazał również, że on lub osoby podpisane na pełnomocnictwie były właścicielami jakichkolwiek nieruchomości mogących potencjalnie być w obszarze oddziaływania ww. inwestycji. W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j.) sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - ustawy z 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego. Jak stanowi art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw - "sprzeciw od decyzji". Po myśli art. 64e - rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Z powołanych powyżej przepisów wynika, że kontrola prawidłowości decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sąd uwzględniając niniejszy sprzeciw dał wyraz stanowisku, że objęta sprzeciwem decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi - organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wojewoda nie wziął pod uwagę, że pierwszym jego obowiązkiem jest ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, a nie li tylko dokonanie oceny decyzji organu pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, ale tylko, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Może to mieć miejsce jeśli organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, jeśli wprawdzie zostało ono przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji. Ma rację Wojewoda [...] – przeprowadzenie postepowania bez udziału wszystkich jego stron stanowiłoby istotne naruszenie zasad postępowania administracyjnego, może skutkować zaistnienie przesłanki wznowieniowej. Jednak zaskarżona decyzja kasacyjna była co najmniej przedwczesna. Skoro organ odwoławczy ma obowiązek ponownego rozpoznania sprawy to jego rzeczą był dokonanie oceny od kogo pochodzi wniosek i w związku z tym, czy postępowanie przed organem pierwszej instancji zagwarantowało udział w nim wszystkich podmiotów, które ten wniosek złożyły. Dopiero tak przeprowadzona ocena wniosku mogła skutkować konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji. Wojewoda [...] orzekając jak w zaskarżonej decyzji zaniechał oceny tego czy pełnomocnictwo dołączone do wniosku [...], ze względu na jego literalne brzmienie, w ogóle mogło mieć zastosowanie w tym postępowaniu. Nie podjął żadnych własnych ustaleń, które podważałyby kwalifikację wniosku dokonaną przez organ pierwszej instancji. Nie mógł zatem skutecznie zarzucić, że postępowanie przed tym organem było wadliwe wobec braku prawidłowego określenia stron postępowania. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji, w trybie art. 151a § 1 - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j.).