VII SA/Wa 709/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, asesor WSA Michał Podsiadło, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 16 pkt 4 i § 16 pkt 5 oraz w części graficznej w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem [...] 2) zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Przedmiotem skargi Wojewody Mazowieckiego (dalej: "skarżący", "Wojewoda") jest uchwała nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] maja 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie części miejscowości K. i K., gminy S., opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa M. z 2023 r. pod pozycją [...] (dalej: "uchwała", "m.p.z.p.", "plan"). Wojewoda Mazowiecki w powyższej skardze zarzucił uchwale istotne naruszenie przepisów: - art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, dalej: "u.p.z.p.") oraz § 2 pkt 4, § 4 pkt 1, § 7 pkt 7 i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587, dalej: "rozporządzenie"), w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sprzeczność pomiędzy częścią tekstową a częścią graniczną, w zakresie przeznaczenia terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem P/U-5; - art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 i 10, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 4, § 4 pkt 6 i 9, § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wewnętrzną sprzeczność części tekstowej, w zakresie błędnych odwołań do jednostek redakcyjnych, które nie istnieją. Podnosząc powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie ustaleń: - części graficznej, w odniesieniu do terenu oznaczonego na rysunku planu miejscowego symbolem P/U-5; - § 16 pkt 4; - § 16 pkt 5. Rozwijając w uzasadnieniu skargi swoje stanowisko skarżący wskazał, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały doszło do powstania ewidentnej sprzeczności pomiędzy zapisami jej części tekstowej a częścią graficzną, co stanowi o naruszeniu § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia, a także art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z rysunkiem planu miejscowego ustalono przeznaczenie dla terenu oznaczonego symbolem P/U-5, dla którego w części tekstowej nie sformułowano jakichkolwiek ustaleń. Jednocześnie nie można uznać, że ustalenia dotyczące brakującej jednostki terenowej oznaczonej na rysunku planu należy przyporządkować do ustaleń § 16 m.p.z.p. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz poglądy doktryny, Wojewoda wskazał, że część graniczna planu powinna stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. To część tekstowa planu zawiera normy prawne. Rysunek planu obowiązuje więc tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to część tekstowa planu. Ewidentna sprzeczność pomiędzy treścią uchwały a jej częścią graficzną narusza w sposób istotny zasady sporządzania planu miejscowego i w konsekwencji powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. W tym przypadku, powyższe istotne naruszenie skutkować winno koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie ustaleń części graficznej dla terenu oznaczonego symbolem P/U-5. Ponadto Wojewoda podał, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały doszło do powstania ewidentnej, wewnętrznej sprzeczności pomiędzy zapisami części tekstowej planu miejscowego. W § 16 pkt 4 i 5 uchwały zamieszczono wewnętrzne odwołania do jednostek redakcyjnych, które nie istnieją. Wprowadzenie w akcie prawa miejscowego przepisu nieostrego lub wewnętrznie sprzecznego, stanowi tak istotne uchybienie zasadom stanowienia prawa, które przemawia za jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Skarżący podał, że kwestionowana uchwała w powyższym zakresie nie spełnia wymogów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Zwrócił uwagę, że zawarte w uchwale błędnie odesłania dotyczą zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji oraz minimalnej liczby miejsc do parkowania. Ewidentna sprzeczność treści uchwały narusza w sposób istotny zasady sporządzania planu miejscowego. Koniecznym jest stwierdzenie nieważności części uchwały. Odpowiadając na skargę Rada Gminy S. uwzględniła stanowisko Wojewody. Podała, że w zakresie dotyczącym części graficznej w odniesieniu do terenu oznaczonego na rysunku planu miejscowego symbolem P/U-5, ustalenia dotyczące tego terenu powinny się znaleźć w § 15 uchwały. W wyniku omyłki pisarskiej symbol P/U-5 nie został wpisany w § 15 m.p.z.p. Obecnie przystąpiono do sporządzenia nowego planu miejscowego w celu naprawienia tej wadliwości. W zakresie dotyczącym § 16 pkt 4 i 16 pkt 5 zaskarżonej uchwały wskazała, że odesłania zawarte w powyższych przepisach powinny odnosić się kolejno do § 11 ust. 1 i § 12 ust. 2 uchwały. Treść § 16 pkt 4 i 5 stanowi odwołanie do ustaleń ogólnych. Odwołanie to miało charakter porządkujący i samo w sobie nie wprowadza żadnych ustaleń. Niezależnie od brzmienia § 16 pkt 4 i pkt 5 ustalenia ogólne obowiązują i należy je stosować. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przed rozwinięciem tej oceny Sąd zauważa, że sprawuje wymiar sprawiedliwości, polegający na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492). Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 – dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie Wojewoda Mazowiecki uczynił uchwałę nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] maja 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie części miejscowości K. i K., gminy S., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa M. z 2023 r. pod pozycją [...]. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego, co wynika wyraźnie z treści art. 14 ust. 8 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Wojewoda zaskarżył wskazaną uchwałę w części i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części, tj. w zakresie ustaleń: części graficznej, w odniesieniu do terenu oznaczonego na rysunku planu miejscowego symbolem P/U-5; § 16 pkt 4 uchwały; § 16 pkt 5 uchwały – a to wyznaczyło zakres zaskarżenia przedmiotowej uchwały i ustaliło zarazem granice "zainteresowania" Sądu. Rozpoznawaną skargę Wojewoda wywiódł jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm, dalej: "u.s.g."). Zauważyć bowiem należy, że Rada Gminy S. uchwaliła zaskarżony akt na podstawie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały. Jako podstawę prawną wskazała ten przepis oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Dodać więc trzeba, że w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z przepisem art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Mazowiecki w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały nie orzekł o jej nieważności chociażby w części, wobec czego władny był "jedynie" zaskarżyć uchwałę w trybie art. 93 u.s.g. do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał więc skargę Wojewody na plan za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji. Przechodząc do dalszych rozważań – dotyczących prawidłowości zaskarżonej uchwały w części objętej skargą Wojewody, Sąd przede wszystkim zauważa, że oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Opierając się na powyższych przesłankach Sąd uznał, że skarga Wojewody zasługuje na uwzględnienie, gdyż uchwała, w zaskarżonym zakresie, została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu, co w istocie musiało skutkować wyeliminowaniem postulowanej części uchwały z obrotu prawnego. I tak Sąd zauważa, że zasady sporządzania planu dotyczą kwestii merytorycznych: zawartości aktu, treści jego ustaleń, standardów dokumentacji planistycznej; tryb sporządzania planu miejscowego oznacza natomiast kolejność podejmowanych przez organ czynności w toku procedury planistycznej. Przy wykładni przesłanki materialnoprawnej, tj. zasad sporządzania uchwały istotne jest, że rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko bowiem w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Przy interpretacji przesłanki istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się zaś, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie trybu należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku. Rozważania te winny uwzględniać cel powyższej regulacji, którym jest zagwarantowanie praw podmiotów, jakie mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyraźną wolą ustawodawcy było zatem pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego) przy jednoczesnym nałożeniu na nie obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Samodzielność uchwałodawcza gminy doznaje zatem ograniczenia, co wynika także z rygorystycznego uregulowania procesu legislacyjnego przy stanowieniu przepisu gminnego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a szczególnie, wobec konieczności przestrzegania poszczególnych etapów stanowienia tego prawa. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Stosownie natomiast do § 8 ust. 2 rozporządzenia, na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem teksu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Nie budzi wątpliwości doktryny oraz judykatury, że treść powyższych przepisów wskazuje, iż część graficzna planu powinna stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. To część tekstowa planu zawiera normy prawne, rysunek planu obowiązuje więc tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to część tekstowa planu. Rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych granicznie na rysunku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2257/16; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1804/15; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2011 r., sygn. akt II OZ 191/11 oraz Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wyd. 8, str. 159). W części graficznej zaskarżonego planu miejscowego ustalono przeznaczenie dla terenu oznaczonego symbolem P/U-5 jako tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej, jednakże w części tekstowej uchwały nie unormowano ustaleń szczegółowych dla terenu oznaczonego na rysunku planu ww. symbolem. Innymi słowy, część tekstowa zaskarżonego planu miejscowego nie zawiera norm prawa miejscowego, których próby uszczegółowienia dokonano w części graficznej planu miejscowego. Tym samym nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała w części graficznej w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem P/U-5 istotnie narusza zasady sporządzenia planu miejscowego. Konsekwencją powyższego musi być zaś wyeliminowanie z obrotu prawnego m.p.z.p. w opisanym zakresie. Przechodząc dalej, Sąd ocenił, że istotnie naruszono zasady sporządzania planu również poprzez przyjęcie unormowań § 16 pkt 4 i § 16 pkt 5 m.p.z.p. Przepisy te błędnie odsyłają do nieistniejących jednostek redakcyjnych. Zgodnie z § 16 pkt 4 zaskarżonej uchwały dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem P/U-4 ustala się zasady obsługi w zakresie komunikacji na warunkach określonych w § 13 ust. 1. Natomiast § 16 pkt 5 m.p.z.p. stanowi, że dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem P/U-4 ustala się zasady systemu parkowania na warunkach określonych w § 13 ust. 2. § 13 zaskarżonej uchwały nie zawiera natomiast żadnych ustępów i stanowi, że zakazuje się tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów, z wyjątkiem zgodnego z dotychczasowym użytkowaniem. Dostrzec trzeba, że § 16 pkt 4 i § 16 pkt 5 zaskarżonej uchwały dotyczą obligatoryjnych elementów planu miejscowego, co wynika z treści art. 15 ust. 2 pkt 6 i 10 u.p.z.p. Opisane wadliwe odesłania naruszają więc w istotny sposób zasady poprawnej legislacji oraz powodują nieusuwalną wadliwość interpretacyjną przepisów prawa miejscowego w powyższym zakresie. Dostrzeżona przez Wojewodę sprzeczność wewnętrzna uchwały zaburza czytelność i jasność prawa miejscowego w opisywanym przypadku. Musi więc być wyeliminowana, co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały także w zakresie § 16 pkt 4 i § 16 pkt 5. W rezultacie dokonanych ustaleń Sąd uznał, że w objętym skargą zakresie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu. Z tej przyczyny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. orzekł, jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie niezbędnych kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.