VII SA/Wa 71/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, , Sędzia NSA Halina Kuśmirek, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2006 r. sprawy ze skargi Z.C. oraz C.C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Sygnatura akt VII SA/Wa 71/06 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 15 marca 2005r. Z.C. i C.C. wystąpili o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Miejskiego B. z dnia [...] września 1986r., udzielającej pozwolenia na budowę szkoły podstawowej. We wniosku podnieśli, iż decyzja ta podjęta została z naruszeniem prawa, gdyż działki objęte pozwoleniem na budowę szkoły podstawowej, zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] kwietnia 1973r. wydaną przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B., miały być przeznaczone pod budowę Ośrodka Sportowo-Rekreacyjnego "Z." w B.. Ponadto wnioskodawcy wskazali, iż w dniu 28 września 1999r. wystąpili o zwrot działek objętych pozwoleniem na budowę w trybie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 15 poz. 741 z późn. zm.) bowiem nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło z przeznaczeniem pod budowę Ośrodka Sportowo-Rekreacyjnego "Z." w B., a nie pod budowę szkoły. Zdaniem wnioskodawców byli współwłaściciele nieruchomości gruntowej objętej pozwoleniem na budowę szkoły, powinni być traktowani jako strony we wszystkich postępowaniach dotyczących wywłaszczonej nieruchomości w myśl art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wnioskodawcy podnieśli również, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę szkoły na nieruchomości wywłaszczonej, zobowiązany był ustalić, czy nieruchomość ta została wykorzystana na cel stanowiący podstawę jej nabycia przez Skarb Państwa. Pismem z dnia 5 maja 2005 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 61 § 4, w związku z 157 § 1 i § 2 Kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) zawiadomił, że zostało wszczęte na żądanie Z.C. i C.C. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Miejskiego B., Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 1986r. dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę Szkoły podstawowej na O/M W. przy ulicy [...] w B. Natomiast pismem z dnia 7 czerwca 2005r. Wojewoda [...] stosownie do art. 10 Kpa zawiadomił, że zostały zgromadzone materiały w związku z wnioskiem z dnia 15 marca 2005r. Z.C. i C.C., o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Miejskiego B., Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 1986 r. dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę szkoły podstawowej na O/M W. przy ulicy [...] w B. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r. znak: [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej Kpa) po rozpoznaniu wniosku z dnia 15 marca 2005r. Z.C. i C.C. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Miejskiego B., Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 1986r. dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę szkoły podstawowej na O/M W. przy ul. [...] w B. umorzył postępowanie wszczęte w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Urzędu Miejskiego w B. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawcy nie są stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę szkoły, a zgodnie z art. 157 § 2 Kpa tylko strona - wnosząc swoje żądanie, powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego. Wojewoda [...] wskazał, że w wyniku wadliwych ustaleń, wszczął postępowanie na żądanie podmiotu nie mającego legitymacji strony. Brak żądania legitymowanego podmiotu przesądza o bezprzedmiotowości postępowania, a zatem w takim przypadku obowiązany był wydać decyzję o jego umorzeniu. Od powyższej decyzji złożyli odwołanie Z.C. i C. C. W uzasadnieniu skarżący podnoszą, że "jako niekwestionowani poprzedni współwłaściciele wywłaszczonej nieruchomości mają niepodważalny i w pełni uzasadniony interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa w związku z art. 47 ust. 4 i art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w skutkach stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Urzędu Miejskiego w B. jako wydanej z rażącym naruszeniem wskazanych przepisów prawa." Ponadto Z.C. i C.C. twierdzą, że "brak legitymacji procesowej wnioskodawcy stanowi zgodnie z art. 157 § 3 podstawę do odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego w drodze decyzji, a nie jego umorzenia." Decyzją z dnia znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 §1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania Z.C. i C. C., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe, gdyż przed wszczęciem postępowania właściwy organ administracji publicznej jest zobowiązany zbadać, czy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od podmiotu do tego legitymowanego. Z. C. i C. C. nie przysługiwał przymiot stron postępowania, a zatem nie mogli skutecznie domagać się zbadania legalności decyzji Kierownika Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] września 1986r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził ponadto, że organ administracji publicznej, w ramach wykonywania kontroli praworządności postępowania, ma obowiązek badać w toku całego prowadzonego postępowania dopuszczalność rozpatrzenia konkretnej sprawy w formie decyzji. Skoro organ I instancji wszczął i prowadził postępowanie na podstawie wniosku podmiotów nie posiadających przymiotu strony to spowodowało bezprzedmiotowość postępowania, zatem organ był obowiązany umorzyć wadliwie wszczęte postępowanie administracyjne, co też uczynił. Skargę na powyższą decyzję złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z.C. i C. C. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że organ odwoławczy nieprawidłowo umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, gdyż ich zdaniem " zawsze istnieje przedmiot sprawy, to jest decyzja, co do której jest konieczne rozstrzygnięcie o istnieniu lub braku kwalifikowanych wad." Ponadto Z.C. i C. C.twierdzą, że "organ odwoławczy przy wydawaniu decyzji nie uwzględnił faktu, że przymiot strony wynika ze stosunku prawnego, a nie z rozstrzygnięcia organu administracji, akceptującego udział w postępowaniu danego podmiotu jako strony." Zdaniem skarżących mają oni przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym, gdyż są byłymi współwłaścicielami nieruchomości gruntowej objętej pozwoleniem na budowę szkoły, a zatem powinni być traktowani jako strony we wszystkich postępowaniach dotyczących wywłaszczonej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) tylko w takim zakresie jest możliwa jej sądowa kontrola. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. Sąd podziela argumentację Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę. Na wstępie należy zauważyć, że prawo żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje stronie. Wynika to z treści art. 157 § 2 Kpa. Zgodnie zaś z art. 28 Kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Należy przy tym uwzględnić, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12.01.1994 r. II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32). W przedmiotowej sprawie skarżący nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Swój interes prawny w postępowaniu nadzorczym wywodzą z faktu, iż byli oni współwłaścicielami wywłaszczonej nieruchomości przeznaczonej pod budowę szkoły i ich zdaniem powinni być traktowani jako strony we wszystkich postępowaniach dotyczącej wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto skarżący podnoszą, że wydanie pozwolenia na budowę nie powinno nastąpić przed prawomocnym zakończeniem postępowania o zwrot nieruchomości. W ocenie Sądu wskazane przez skarżących argumenty nie decydują o przyznaniu im prawa strony. Należy podkreślić, że w sytuacji gdy skarżący nie posiadają żadnych praw do nieruchomości a jedynie roszczenie o jej zwrot nie mają oni uprawnień do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym. Jest to roszczenie o charakterze procesowym i nie tworzy jeszcze relacji materialnoprawnych między podmiotem uprawnionym a nieruchomością będąca przedmiotem postępowania. Zgodnie z przyjętą regulacją postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalenie, czy składający żądanie jest stroną, następuje w fazie wszczęcia postępowania. Postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Nie może ono natomiast dotyczyć zagadnienia, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. To może być wyjaśnione dopiero po wszczęciu postępowania. W przedmiotowej sprawie ten etap postępowania był wadliwy ale ostateczna decyzja o umorzeniu prawidłowa. Ustalenie, że żądanie zostało złożone przez podmiot nie będący stroną tego postępowania jest podstawą do podjęcia decyzji o odmowie wszczęcia postępowania ( art. 157 § 3 Kpa). W sprawie niniejszej tak się nie stało i organ prowadził postępowanie wadliwie początkowo uznając, iż skarżący posiadają przymiot strony. Ta okoliczność jednak nie przesądza o tym, że powinien wydać decyzję rozstrzygająca sprawę w sposób merytoryczny. Należy zauważyć, że w razie gdy w wyniku wadliwych ustaleń organ wszczął postępowanie obowiązany jest następnie zakończyć je decyzją o umorzeniu postępowania. Brak żądania legitymowanego podmiotu przesądza bowiem o jego bezprzedmiotowości (art. 105 § 1 Kpa). Jeżeli w toku postępowania okaże się, że wniosek złożyła jednak osoba niebędąca stroną, to organ może tylko umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 16.01.2001r. I SA 1354/99, niepubl., wyrok WSA w Warszawie z dnia 07.02.2005r., I SA 197/03, LEX nr 164927). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że organ odwoławczy prawidłowo umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uznając, iż skarżący nie miał przymiotu strony w tym postępowaniu. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie znajdując podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, na podstawie art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę, jako bezzasadną oddalił.