VII SA/Wa 71/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2013 r. sprawy ze skargi Z.B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu demontażu drzwi I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. B. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan sprawy 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Z.B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] nakazującej Z. B. wykonanie robót budowlanych polegających na demontażu drzwi o wymiarach 90 x 200 cm zamontowanych przed lokalem mieszkalnym nr [...] znajdującym się w budynku mieszkalnym, wielorodzinnym, położonym przy ul. C. w W. w celu adaptacji części klatki schodowej, na której zlokalizowane są liczniki oraz zabezpieczenia elektryczne dla lokali mieszkalnych nr 67, 68, 69, w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia się tej decyzji - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i nakazał Z. B. demontaż tych drzwi zamontowanych w sposób zagradzający część klatki schodowej, na której znajdują się urządzenia do pomiaru zużycia energii elektrycznej oraz zabezpieczenia elektryczne dla lokali mieszkalnych nr [...],[...],[...]. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 ustawy Prawo budowlane. 2. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że w dniu [...] marca 2011 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. wpłynęło pismo Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W., zawierające informację, iż Z. B. dokonała samowolnej zabudowy części klatki schodowej poprzez zamontowanie drzwi przed lokalem mieszkalnym nr [...] znajdującym się w wielorodzinnym budynku mieszkalnym położonym przy ul. C. w W.. Zabudowa ta, zdaniem Spółdzielni Mieszkaniowej, uniemożliwia dostęp do liczników poboru energii elektrycznej oraz bezpieczników lokali mieszkalnych nr [...] i [...], przez co jest niezgodna z obowiązującymi przepisami prawa oraz stwarza bezpośrednie niebezpieczeństwo w przypadku awarii. Organ powiatowy - po uprzednim przeprowadzeniu w dniu [...] kwietnia 2011 r. czynności kontrolnych, z czego został sporządzony protokół potwierdzający te okoliczności, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. wydanym w trybie art. 81c ustawy Prawo budowlane, zobowiązał Z. B. do przedłożenia w wyznaczonym terminie oceny technicznej wykonanych robót budowlanych [w formie graficznej i opisowej] związanych z montażem przedmiotowych drzwi przed lokalem mieszkalnym nr [...], zawierającej ocenę prawidłowości wykonania tychże robót oraz zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń ppoż. W dniu [...] lipca 2011 r. Z. B. przedłożyła do PINB W. żądaną dokumentację techniczną. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. uchylił zaskarżone przez Z. B. postanowienie i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując, iż winien on we własnym zakresie ocenić wykonane roboty budowlane polegające na montażu drzwi pod kątem zgodności z obowiązującymi w tym zakresie przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, i wydać decyzję. Odwołując się od decyzji organu pierwszej instancji Z. B. zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 10 i art. 77 § 1 kpa, bowiem organ pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do materiału dowodowego złożonego przez stronę w toku postępowania w postaci oceny technicznej oraz opinii z zakresu ochrony przeciwpożarowej dotyczących robót budowlanych polegających na montażu dodatkowych między lokalem mieszkalnym nr [...] a klatką schodową; podniosła, że zgłaszała zamiar montażu tychże drzwi do Spółdzielni Mieszkaniowej oraz przekazała do jej dyspozycji klucze do nich, i wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie. 3. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 ustawy Prawo budowlane, zasługuje na uchylenie, aczkolwiek z zupełnie innych przyczyn niż wskazane przez stronę skarżącą w odwołaniu. Z ustaleń organu wynika, że przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego są roboty budowlane polegające ma montażu dodatkowych drzwi o wymiarach 0,90 x 2,00 m wraz z futryną między lokalem mieszkalnym nr [...] a klatką schodową w budynku mieszkalnym położonym przy ul. C. w W., które zostały zrealizowane w marcu 2011 r. Powstał przedsionek o wymiarach 0,90 x 1,14 m, w którym zlokalizowane są liczniki do pomiaru zużycia energii elektrycznej oraz zabezpieczenia elektryczne dla lokali mieszkalnych nr [...],[...],[...]. Z przedłożonej przez stronę skarżącą w toku postępowania pierwszoinstancyjnego oceny technicznej sporządzonej w dniu [...] lipca 2011 r. wynika, że roboty budowlane polegające na montażu przedmiotowych drzwi wraz z futryną zostały wykonane prawidłowo, zaś drzwi posiadają znak zgodności "B", aprobatę techniczną ITB oraz atest higieniczny. W opinii z zakresu ochrony przeciwpożarowej stwierdzono, że dodatkowe drzwi usytuowane przed lokalem mieszkalnym nr [...] nie wpływają negatywnie na warunki ewakuacji w budynku oraz nie ograniczają dostępu do instalacji i urządzeń przeciwpożarowych. Organ stwierdził, że wprawdzie przedłożona przez Z. B. dokumentacja techniczna zawiera pozytywną ocenę przedmiotowej inwestycji, to jednak odnosi się ona wyłącznie do aspektu zgodności wykonanych robót budowlanych ze sztuką budowlaną oraz z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej, natomiast organ powiatowy w treści zaskarżonej decyzji dokonał samodzielnej oceny przedmiotowej inwestycji pod kątem jej zgodności z wymogami § 185 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, do czego został zobowiązany przez organ odwoławczy w postanowieniu nr [...], jako że w wyniku montażu drzwi przed lokalem nr [...] [zamykanych na klucz] doszło do ograniczenia dostępu do części wspólnej budynku mieszkalnego [klatki schodowej], w której zlokalizowana jest tablica elektryczna z trzema licznikami do pomiaru zużycia energii elektrycznej dla lokali mieszkalnych nr [...],[...],[...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że drzwi zamykane od zewnątrz na klucz ograniczają swobodny dostęp do elementów wyposażenia technicznego budynku mieszkalnego, jakim są urządzenia do pomiaru zużycia energii elektrycznej, co jest sprzeczne z wymogami określonymi w § 185 ust. 1 ww. rozporządzenia, a udostępnienie Spółdzielni Mieszkaniowej kluczy do przedmiotowych drzwi nie jest tożsame z zachowaniem wymogu zapewnienia łatwego dostępu do urządzeń do pomiaru zużycia energii elektrycznej. Fakt, że przedmiotowe drzwi od zewnątrz zamykane są na klucz, zdaniem organu, świadczy o braku swobodnego dostępu do części klatki schodowej, w której zlokalizowane są te urządzenia. Organ powiatowy prawidłowo do rozpatrzenia sprawy zastosował tryb art. 51 ust. 1, z uwzględnieniem art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, jednakże zastrzeżenia organu odwoławczego budzi przywołana w zaskarżonej decyzji podstawa prawna, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W ocenie [...]WINB merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w postaci nakazu demontażu przedmiotowych drzwi wraz z futryną winno być podjęte na postawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Jeżeli w trakcie postępowania naprawczego okaże się, iż inwestor naruszył prawo w sposób niemożliwy do usunięcia, właściwy organ wydaje decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, z zastosowaniem sankcji przewidzianych w tym przepisie, gdy okaże się, iż możliwe jest doprowadzenie zrealizowanych robót do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych robót budowlanych lub czynności. Jednakże, zdaniem organu, decyzja wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, mająca na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, nie może sprowadzać się do nakazania rozbiórki - w tym przypadku zaś demontażu. W celu skorygowania nieprawidłowości tkwiącej w zapisie podstawy prawnej w zaskarżonej decyzji PINB dla W. należało, zdaniem organu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylić decyzję i orzec co do istoty sprawy w oparciu o art. 51 ust. 1 w związku z ust. 7 ustawy Prawo budowlane. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Z. B.; zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 80 kpa - polegające na dowolnej ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, co skutkowało nieuzasadnionym przyjęciem, że montaż przedmiotowych drzwi uniemożliwił swobodny dostęp do urządzeń do pomiaru zużycia energii elektrycznej, a także naruszenie art. 107 § 3 kpa - poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji przyczyn, dla których niektórym dowodom odmówił wiarygodności; 2. przepisów prawa materialnego, tj. § 185 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegające na bezpodstawnym uznaniu, że przedmiotowe drzwi naruszają statuowane w tym przepisie wymogi zapewnienia odpowiedniej lokalizacji urządzeń do pomiaru zużycia energii elektrycznej w miejscu łatwo dostępnym, oraz zabezpieczenia tych urządzeń przed uszkodzeniami i ingerencją osób niepowołanych. - - wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. 2. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] września 2012 r. i nakazał Z. B. demontaż drzwi zamontowanych w sposób zagradzający część klatki schodowej, na której znajdują się urządzenia do pomiaru zużycia energii elektrycznej oraz zabezpieczenia elektryczne dla lokali mieszkalnych nr [...],[...],[...]- przed lokalem mieszkalnym nr [...] znajdującym się w budynku mieszkalnym, wielorodzinnym, położonym przy ul. C. w W.. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja naruszają przepisy prawa. Sąd nie podziela stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3.1. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, i konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej, tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym (B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 10. wydanie. Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009, s. 79 i nast.). 3.2. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W. nie tylko wyraziła zgodę skarżącej Z. B. na zainstalowanie dodatkowych drzwi przed jej mieszkaniem (k. 11), ale również przekazała Z. B. ofertę Spółdzielni (kosztorys ofertowy k. 10) na wykonanie montażu dodatkowych drzwi do jej lokalu mieszkalnego nr [...] (k. 8 i 10), co wynika jednoznacznie z pism Spółdzielni z dnia [...] lutego 2011 r. oraz [...] lutego 2011 r. do skarżącej. Z uwagi na to, że oferowane Z. B. przez Spółdzielnię warunki montażu drzwi dodatkowych - kwota 3500 PLN do której należy doliczyć podatek VAT w wysokości 8% (k. 10) - przekraczały możliwości finansowe skarżącej, jak skarżąca wskazała w piśmie z dnia [...] marca 2011 r. do Spółdzielni, skarżąca, za zgodą Spółdzielni, dokonała montażu drzwi we własnym zakresie za kwotę 1250 zł (k. 6). 3.3 Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, głównym problemem w niniejszej sprawie jest dostępność do liczników pomiaru zużycia energii elektrycznej, z uwagi na zamknięcie tych drzwi na klucz, którym to kluczem dysponuje również Spółdzielnia. Organ wskazał, że liczniki te nie są dostępne, jednakże należy podkreślić, że Spółdzielnia w przywołanych wyżej swoich pismach do skarżącej zgodę na zainstalowanie dodatkowych drzwi wyraziła, pod warunkiem udostępnienia kluczy Administracji Spółdzielni oraz mieszkańcom lokali nr [...] i [...] - w celu umożliwienia dostępu do liczników znajdujących się przy mieszkaniu skarżącej (k. 11), co skarżąca uczyniła. W warunkach niniejszej sprawy uznać zatem należy, wbrew twierdzeniem organu, iż jest zapewniony dostęp do liczników pomiaru zużycia energii elektrycznej, oraz podkreślić, że nie został naruszony § 185 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z § 185 ust. 1 tego rozporządzenia wynika, że urządzenia do pomiaru zużycia energii elektrycznej powinny być usytuowane w miejscu łatwo dostępnym i zabezpieczone przed uszkodzeniami i ingerencją osób niepowołanych, natomiast z ust. 2 wynika zaś, że w budynku wielorodzinnym liczniki te należy umieszczać poza lokalami mieszkalnymi w zamykanych szafkach. Skoro przywołane wyżej przepisy wymagają, aby liczniki były zabezpieczone przed uszkodzeniami i ingerencją osób niepowołanych oraz umieszczane w zamykanych szafkach, to uznać należy, dodatkowe drzwi zainstalowane przez skarżącą Z. B. za zgodą Spółdzielni, z kluczem pozostawionym do dyspozycji Spółdzielni, przepisów tych nie naruszają. Liczniki pozostają w miejscu łatwo dostępnym lecz lepiej zabezpieczonym przed ingerencją osób niepowołanych, a klucz od dodatkowych drzwi Spółdzielnia może dołączyć do klucza do zamykanej szafki, jeśli tym kluczem dysponuje. 3.4. Dodatkowo podkreślić należy, iż nie można tolerować sytuacji, w której organ pierwszej instancji zobowiązał skarżącą do przedłożenia ekspertyz, które miały służyć legalizacji wykonanych robót budowlanych, a następnie zignorował przedstawione przez inwestora ekspertyzy. Takie działanie organu narusza zasadę zaufania obywateli do organów Państwa, o czym mowa w art. 8 kpa. IV. W świetle podniesionych okoliczności faktycznych i prawnych należy uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 8, 77, 80 i 107 § 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz § 185 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które miało wpływ na wynik sprawy. V. Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi. VI. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.