VII SA/Wa 710/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2015 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu wykonania określonych obowiązków uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "[...]WINB", "organ"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania K.G. (dalej jako "skarżąca") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako "PINB w [...]") nr [...] z dnia [...] października 2014 r. umarzającej postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie odprowadzenia wód opadowych z budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w O., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy prawo budowalne odmówił wydania nakazu I. i R. K. obowiązku wykonania przedłużenia spustu rynny z budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w O. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że K. G. pismem z dnia 3 lipca 2009 r. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o skontrolowanie sposobu odprowadzenia wód opadowych z budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w O. W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 11 września 2009 r. stwierdzono, że na ww. nieruchomości istnieje budynek mieszkalny, przy którym wykonano obróbki blacharskie. Wylewka rury zlokalizowana jest w odległości 0,50 m od sąsiedniego budynku mieszkalnego. Ustalono również, że na dzień kontroli wylewka była skierowana w stronę budynku K.G., oraz że woda spływa na podłoże betonowe ze spadkiem na posesję I. i R.K.. Następnie, w związku z pismem inwestorów z dnia 14 grudnia 2009 r., z treści którego wynika, iż "została obniżona rura deszczowa" ponownie przeprowadzono czynności kontrolne i stwierdzono, że rura spustowa przy przedmiotowym budynku mieszkalnym została wydłużona i odprowadza wodę na działkę I. i R. K. W związku z powyższym decyzją Nr [...] z dnia [...]sierpnia 2010 r., PINB w [...] umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie odprowadzenia wód opadowych z budynku mieszkalnego przy ul. [...] w O. W wyniku złożonego przez K.G. odwołania od powyższej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2010 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Pismem z dnia 25 czerwca 2013 r. K.G. wniosła o wszczęcie postępowania względem odprowadzenia wód opadowych z budynku przy ul. [...] w O. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2013 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie odprowadzenia wód opadowych z budynku mieszkalnego usytuowanego na działce przy ul. [...] w O. z uwagi na fakt, że sprawa odprowadzenia wód opadowych z budynku mieszkalnego przy ul. [...] w O. była już przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego. Pismem z dnia 27 listopada 2013 r. K.G. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] września 2010 r., utrzymującej w mocy decyzję PINB w [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. umarzającą postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. i poprzedzającą ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Z uwagi na fakt, że nastąpiła zmiana właścicieli nieruchomości przy ul. [...], zawiadomiono o toczącym się postępowaniu I.P., która zamiast R.K. stała się współwłaścicielem ww. nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nałożył na I.P. oraz I.K. obowiązek dostarczenia do PINB w [...] w terminie 60 dni oceny technicznej dotyczącej prawidłowości odprowadzenia wód opadowych z budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] położonego przy ul. [...] w O. z uwzględnieniem § 28 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Jednocześnie wskazano, że powyższa ocena powinna również określać czy zalewanie budynku sąsiedniego, należącego do skarżącej, pozostają ze sobą w związku przyczynowym i czy wynika to z niezgodnego z prawem budowlanym i przepisami wykonawczymi, wykonaniem odprowadzenia wód opadowych z ww. budynku oraz, o ile będzie to konieczne, zakres prac budowlanych niezbędnych do przeprowadzenia w celu doprowadzenia ww. robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami prawa. W dniu 30 września 2014 r. zobowiązane przedłożyły ocenę techniczną dot. prawidłowości odprowadzenia wód opadowych z budynku mieszkalnego na działce położonej przy ul. [...] w O. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] umorzył postępowanie w ramach nadzoru budowlanego w sprawie odprowadzenia wód opadowych. W ocenie organu I instancji "nie ma podstaw do kontynuowania postępowania administracyjnego w omawianej sprawie", a zatem zasadne jest jego umorzenie. Organ wskazał, że w ocenie technicznej wykazano m.in., że "W budynku mieszkalnym wykonane są obróbki blacharskie, została również obniżona i wydłużona rura spustowa, która odprowadza wodę na działkę inwestorów (...) nie powoduje to zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedni". Ponadto "Właściciele nieruchomości działki nr ew. [...] obr. [...] w O. zabezpieczyli teren własnej nieruchomości tak, aby wody opadowe były odprowadzane na teren własnej działki i nie narażało to sąsiadów na szkody". W ocenie organu I instancji wykonane przez inwestorów odprowadzenia wód opadowych z budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. [...] w O. spełniają wymagania przepisów technicznych określonych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i nie przyczynia się to do zalewania budynku sąsiedniego na działce nr ew. [...] obr. [...] w O. W związku z powyższym organ I instancji umorzył postępowanie uznając je za bezprzedmiotowe. W wyniku złożonego przez K.G. odwołania sprawa została przekazana do rozpoznania [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowalnego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...][...] WINB zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez dokonanie oględzin na działce przy ul. [...] w O. celem ustalenia, czy od przeprowadzenia czynności kontrolnych w dniu 29 sierpnia 2013 r. zmianie nie uległ stan faktyczny, tj. czy odprowadzanie wód opadowych z budynku mieszkalnego usytuowanego na wskazanej wyżej nieruchomości odbywa się w sposób opisany w załączonej do akt sprawy ocenie technicznej. Z protokołu czynności kontrolnych sporządzonego w dniu 20 stycznia 2015 r. wynika, że na nieruchomości przy ul. [...] w O. usytuowane są dwa budynki mieszkalne. Oba budynki posiadają instalację odwodnienia dachów: rynny i rury. Wody deszczowe odprowadzane są na teren nieruchomości własnej. W dniu 28 stycznia 2015 r. K.G. wniosła o uzupełnienie dokumentacji o złożone przez nią dokumenty - protokół szkody majątkowej nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., ocenę stanu technicznego odprowadzania wód opadowych z jej budynku przy ul. [...] oraz zdjęcia w ilości 5 sztuk. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił wydania nakazu I. i R. K. obowiązku wykonania przedłużenia spustu rynny z budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...] ob. [...] przy ul. [...] w O. Z uwagi na fakt, że w ocenie organu odwoławczego nie istnieją okoliczności, które uzasadniają dalsze prowadzenie postępowania przez organ I instancji, organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł co do istoty sprawy. [...] WINB wskazał, że nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa administracyjnego wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie, w której strony są zainteresowane wynikiem merytorycznym. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, zaś brak przesłanki do uwzględnienia żądania zgłoszonego w piśmie K.G. z dnia 3 lipca 2009 r. nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym, a ewentualnie bezzasadnym. W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania bezzasadność żądania musi być wykazana w sprawie decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty (stosownie do złożonego wniosku), a nie prowadzić do umorzenia postępowania. Umorzenie w takim wypadku postępowania jest uchylaniem się organu od rozstrzygnięcia sprawy, gdyż ten ma obowiązek rozpoznać sprawę merytorycznie - pozytywnie lub negatywnie w zależności od poczynionych ustaleń. Organ odwoławczy wskazał, że okoliczności dotyczące odprowadzania wód opadowych z budynku mieszkalnego zostały należycie wyjaśnione i stanowią w ocenie organu wojewódzkiego podstawę do odmowy nałożenia obowiązku przedłużenia spustu rynny z budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w O. [...] WINB uznał, że ustalenia zawarte w ocenie technicznej wskazują, że sposób odprowadzania wód opadowych z budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. [...] w O. nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, a co za tym idzie nie ma podstaw do wydania decyzji nakładającej na właścicieli ww. nieruchomości obowiązku wykonania jakichkolwiek robót budowlanych. Skargę na powyższą decyzję złożyła K. G. wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła, że nie uwzględniono dodatkowych dokumentów, które nadesłała do sprawy. Skarżąca wskazała, że nie zgadza się z tym, że rynna spustowa sąsiadów jest prawidłowo wykonana i prosiła o sprawdzenie rynny w czasie opadów deszczu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji z innych przyczyn, niż podano w skardze. Zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zawiera wady w zakresie prawa procesowego, które uniemożliwiają jej akceptację. Podstawowym zarzutem, jaki należy postawić zaskarżonej decyzji jest jej wydanie przez organ z naruszeniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Z przebiegu postępowania wynika, iż orzekając w sprawie organ pierwszej instancji umorzył postępowanie uznając, iż brak jest jego przedmiotu ( art. 105 kpa.) i nie ma podstaw do wydania orzeczenia merytorycznego, natomiast organ drugiej instancji w swoim orzeczeniu wypowiedział się w sprawie o braku konieczności nałożenia na właścicieli nieruchomości określonych obowiązków wydając zaskarżone orzeczenie. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy orzekł o istocie sprawy przekraczając zakres prawnie dopuszczalnej kontroli. Organ II –ej instancji uznając, iż orzeczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest nieprawidłowe uchylił je i orzekł co do istoty sprawy – lecz nie w przedmiocie umorzenia postępowania, ale w zakresie nałożenia obowiązków. Działając w ten sposób organ zmienił materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Od tego orzeczenia organu strona nie mogła wnieść środka odwoławczego – tym samym naruszono jej uprawnienie do rozpoznania sprawy ponownie w rozumieniu art. 15 kpa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 1999 r. (w sprawie sygn. akt IV SA 1313/98, LEX nr 48725) uchylając w takim wypadku decyzję umarzającą postępowanie i rozstrzygając sprawę co do istoty, organ odwoławczy w zasadzie musi przeprowadzić od nowa całe postępowanie wyjaśniające, pozbawiając tym samym strony prawa do odwołania. Zauważyć należy także, że rozstrzygając sprawę merytorycznie organ wskazał jako podstawę rozstrzygnięcia art. - art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Podstawa ta w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie została należycie uzasadniona. Wyjaśnić należy, że przepisy ustawy Prawo budowlane dają organom nadzoru budowlanego kompetencje wydawania aktów i podejmowania czynności faktycznych w różnych fazach procesu budowlanego. Organy nadzoru budowlanego nie uczestniczą w postępowaniu poprzedzającym rozpoczęcie robót budowlanych, odgrywają jednak dużą rolę na etapie budowy i użytkowania obiektu budowlanego. Ich kompetencje dotyczą: obowiązków informacyjnych inwestora, postępowania związanego z samowolą budowlaną, nadzorowania oddania do użytkowania obiektu budowlanego oraz działań ochronnych w fazie oddania do użytkowania obiektu budowlanego. W rozpatrywanej sprawie w toku postępowania nie zostało ustalone, w jakim kierunku organ prowadzi postępowanie, czy jest to postępowanie zmierzające do likwidacji ewentualnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę o jakim mowa w art. 51 Prawa budowlanego, czy też jest to postępowanie prowadzone w oparciu o przepis art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który dotyczy takich stanów faktycznych, kiedy to obiekt budowlany ze względu na jego niewłaściwe użytkowanie został doprowadzony do takiego stanu, iż znalazł się w nieodpowiednim stanie technicznym, który wymaga wydania przez organ nadzoru budowlanego stosownego nakazu usuwającego stwierdzone nieprawidłowości. Prowadząc ponownie postępowanie organ winien wyraźnie wskazać tryb postępowania, albowiem określony tryb determinuje krąg stron postępowania. W przypadku stosowania w sprawie art. 66 Prawa budowlanego, organ winien zwrócić uwagę, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy prawo budowlane, może być wyłącznie podmiot wskazany w art. 61 ustawy, czyli właściciel lub zarządca budynku, albowiem te podmioty są zobowiązane do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Zatem w takiej sytuacji winien uwzględnić, że w trakcie postępowania administracyjnego nastąpiła zmiana właścicieli nieruchomości przy ul. [...] w O. Wskazać jednak należy, iż w orzecznictwie co do zasady przyjmuje się, że stroną postępowania w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane jest wyłącznie właściciel nieruchomości i jej zarządca. Inny podmiot zainteresowany funkcjonowaniem obiektu w rozpoznawanej sprawie posiada wyłącznie interes faktyczny w kwestionowaniu decyzji podjętych w opisanym trybie (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 999/06, LEX nr 366267). Jednak teza ta może doznawać wyjątków w pewnych sprawach, w szczególności w odniesieniu do właścicieli nieruchomości sąsiednich, na których może oddziaływać sposób użytkowania obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 1967/12). W przypadku, gdyby organ w oparciu o art. 28 k.p.a. uznał, że skarżąca nie ma interesu prawnego w sprawie prawidłowości sposobu użytkowania obiektu budowlanego, organ winien rozważyć konieczność wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Rozpatrując ponownie sprawę organ winien także w sposób rzetelny dokonać oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zwłaszcza złożonej do akt oceny technicznej oraz dowodu z oględzin. Przypomnieć należy, że postanowienie wydane w trybie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma wyłącznie charakter dowodowy, a zatem przedłożone przez inwestora odpowiednie oceny techniczne lub ekspertyzy powinny być oceniane jak każdy inny dowód w sprawie z uwzględnieniem zasady swobodnej oceny dowodów. Wykonanie przez inwestora obowiązku określonego w art. 81c ust. 2 ustawy prawo budowalne nie zwalnia organu od oceny przedłożonych dowodów, nie uprawnia do akceptacji przyjętych w ocenie wniosków, nie determinuje w sposób bezwzględny treści kolejnych rozstrzygnięć. To na organie, nie autorze oceny technicznej, spoczywa obowiązek dokonania prawidłowych ustaleń w sprawie i pełna ocena zebranych dowodów w kontekście obowiązujących regulacji. Należy również zwrócić uwagę, że [...] WINB zlecił organowi powiatowemu przeprowadzenie postępowania uzupełniającego poprzez dokonanie oględzin na działce przy ul. [...] w O. celem ustalenia, czy odprowadzanie wód opadowych z budynku mieszkalnego odbywa się w sposób opisany w załączonej przez inwestorów do akt sprawy ocenie technicznej. Jednak podczas oględzin stwierdzono jedynie, że na nieruchomości przy ul. [...] w O. znajdują się dwa budynki mieszkalne, oba budynki mają instalację odwodnienia dachów, a wody deszczowe odprowadzane są na teren nieruchomości własnej. Do protokołu załączono kilka nieopisanych zdjęć i brak jest informacji o warunkach pogodowych w jakich odbyły się oględziny. Przedstawione wyżej uwagi wykazują, że zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa procesowego obligowało Sąd do zastosowania normy zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. i do wyeliminowania z obrotu nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również decyzji organu pierwszej instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu w tej sprawie organ winien zastosować się do wskazań co do dalszego postępowania zawartych powyżej Wobec powyższego działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.