VII SA/Wa 710/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. (nr [...]) - zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] listopada 2015 r. (nr [...]) o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowalnych w celu doprowadzenia robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] do stanu zgodnego z prawem. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...], po przeprowadzeniu w dniu [...] sierpnia 2013 r. kontroli robot budowlanych wykonanych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], stwierdził, że w latach 2009-2010 r. inwestorzy [...] oraz [...] wymienili w tym lokalu okna, podłogi, drzwi wewnętrzne i zewnętrzne, instalację elektryczną, wodnokanalizacyjną, gazową oraz wyburzyli (przesunęli) ściankę działową bez pozwolenia na budowę. W związku z tym organ I instancji w dniu [...] sierpnia 2013 r. wszczął postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych. W toku postępowania w tej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] ustalił, na podstawie protokołu kontroli inwestycji z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz oceny technicznej wykonanych robót remontowo-budowlanych sporządzonej przez inż. [...] w październiku 2010 r. na zlecenie inwestorów, że roboty budowalne polegające m. in. na wyburzeniu ścianki działowej oraz wymianie podłogi w łazience (w tym podwyższenie części tej posadzki), zostały przeprowadzone zgodnie ze sztuką budowlaną i nie wpływają na ogólną konstrukcję budynku, nie zagrażają bezpieczeństwu ludzi i mienia. W związku z tym decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. (nr [...]) umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie, a [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. (nr [...]) utrzymał w decyzję organu I instancji. Po rozpoznaniu skargi [...] na tę decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1166/14 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Sąd podniósł, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw prawnych do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Jeżeli zdaniem organów budowlanych nie było zasadne nałożenie na inwestorów obowiązków o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), właściwym rozstrzygnięciem było merytoryczne orzeczenie o odstąpieniu od nałożenia tych obowiązków. Sąd stwierdził również, że organy budowalne ponownie orzekając w tej sprawie powinny ocenić cały materiał dowodowy i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Organ I instancji ponownie orzekając w tej sprawę ustalił, że w dniu [...] marca 2015 r. sporny lokal nabyli [...] i [...]. Na podstawie kontroli spornej inwestycji ([...] czerwca i [...] października 2015 r.) stwierdził, że nowi właściciele nie dokonywali żadnych zmian w tym lokalu. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] przyjął, że sporne roboty budowalne są zgodne ze standardami i sztuką budowalną oraz nie stwarzają zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, w związku z tym decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. (znak: [...]), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowalnego, orzekł o odstąpieniu od obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowalnych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowalnych do stanu zgodnego z prawem. W odwołaniu od tej decyzji [...] zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Jego zdaniem organ nie przeprowadził dostatecznego postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia : sposobu wykonania podwyższenia podłogi w łazience, użytych do tego materiałów oraz obciążenia stropu w związku ze zmianą lokalizacji ścianki działowej. W ocenie strony organ budowlany niezasadnie oparł się jedynie na dokumencie ("Ocenie wykonanych robót budowlano-montażowych" ), który został sporządzony na zlecenie inwestorów i opiera się na informacjach od nich pochodzących. Organ nie odniósł się do złożonego przez skarżącego opracowania inż. [...], nie zobowiązał Wspólnoty Mieszkaniowej [...] do złożenia do akt sprawy wszelkiej dokumentacji dotyczącej spornego budynku. Tym samym nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku z 21 października 2014 r. i w ten sposób naruszył art. 107 § 3 i art. 153 p.p.s.a. Skarżący wniósł o przeprowadzenie na podstawie art. 136 k.p.a. dowodów : z opinii biegłego na okoliczność ustalenia materiałów wykonanych do podwyższenia podłogi w łazience oraz ustalenia jakie jest obciążenie stropu w związku z nowo wybudowaną ścianką działową i z dokumentów będących w posiadaniu Wspólnoty. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że samowolna przebudowa spornego lokalu została wykonana zgodnie ze sztuką budowalną i nie stwarza zagrożenia dla ludzi lub mienia, w związku z tym nie ma podstaw prawnych do nałożenia na właścicieli jakichkolwiek obowiązków określonych w przepisach prawa. Odnosząc się do zarzutów odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że ocena techniczna autorstwa inż. [...] jest wiarygodnym dowodem w sprawie, wynika z niej niezbicie, że roboty budowalne wykonano prawidłowo i nie mają one wpływu na ogólną konstrukcje całego budynku. Ta ocena znajduje potwierdzenie w protokole kontroli przeprowadzonej przez wykwalifikowanych pracowników organu nadzoru budowalnego. W aktach sprawy znajdują się ponadto protokoły : sprawdzeń odbiorczych instalacji elektrycznej, badania obwodów elektrycznych, pomiarów skuteczności ochrony przeciwpożarowej, próby szczelności instalacji gazowej oraz protokół okresowej kontroli instalacji gazowej, z których wynika że instalacje działają prawidłowo. Organ zauważył, że w opinia techniczna na którą powołuje się [...] nie zawiera jakichkolwiek wyliczeń rozkładu obciążeń ani merytorycznych wniosków. Zawarte jest w niej jedynie stwierdzenie, że przyczyną ugięcia stropu nad lokalem skarżącego (nr [...]) jest ukryta wada konstrukcyjna oraz przypuszczenie, że na jej ujawnienie miała wpływ zmiana rozkładu i wielkości obciążeń w lokalu znajdującym się powyżej (nr [...]). Ta konkluzja nie została jednak potwierdzona żadnymi dowodami, w związku z tym jej wartość dowodowa jest znikoma. Organ dodał, że sporna opinia techniczna została sporządzona na potrzeby robot budowlanych wykonanych w mieszkaniu skarżącego (nr [...]) i nie została poprzedzona oględzinami spornego lokalu (nr [...]). [...] w skardze na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Skarżący podkreślił, że organ odwoławczy nie miał podstaw prawnych do przyjęcia, że sporne roboty budowalne w lokalu nr [...] zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną. Okoliczności faktyczne tej sprawy, dotyczące zwłaszcza sposobu wykonania tych prac i użytych materiałów nie zostały bowiem dostatecznie wyjaśnione. Organy nie podjęły żadnych kroków aby ustalić, z jakich materiałów jest wykonane podwyższenie w łazience znajdującej się w spornym lokalu, mimo że z protokołu kontroli z dnia [...] października 2015 r. wynika, że nie można jednoznacznie ustalić tej okoliczności. Organy nie zweryfikowały treści opinii przedłożonej przez skarżącego, nie ustaliły, czy rzeczywiście zmiana wielkości i rozkładu obciążeń związana ze zmianami w aranżacji mieszkania należącego do [...] i [...] jest źródłem ujawnienia wady w konstrukcji stropu w mieszkaniu skarżącego, znajdującym się poniżej. Skarżący dodał, że organy orzekające w tej sprawie nie zastosowały się do wytycznych Sądu zawartych w wyroku z dnia 21 października 2014 r. W powołanym wyroku WSA w Warszawie zobowiązał organy do rozważenia wniosków dowodowym przedstawionych przez niego i odniesienia się do całego materiału dowodowego zgromadzonego w tej sprawie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W zaskarżonej do Sądu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego odstąpił od nałożenia obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ przyjął, że lokal stanowiący obecnie własność [...] i [...] został samowolnie poddany przebudowie przez jego poprzednich właścicieli, niemniej te roboty budowalne zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowalną i nie powodują zagrożenia dla ludzi lub mienia. Sąd podziela to stanowisko organu i uznaje, że organy orzekające w tej sprawie prawidłowo wykonały wytyczne zawarte w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1166/14, w związku z tym zarzut naruszenia art. 153 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. jest nieuzasadniony. Należy przypomnieć, że WSA w powołanym wyroku podał, że jeżeli organy budowalne stwierdzą, że nie zachodzą podstawy do nałożenia obowiązków o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, są obowiązane orzec o odstąpieniu od nałożenia obowiązków określonych w tym przepisie, a nie do umorzenia postępowania administracyjnego. Sąd zwrócił również uwagę, że organy budowalne powinny odnieść się wyczerpująco i merytorycznie do wszystkich dowodów, w tym do opinii złożonej przez skarżącego. Odnosząc się do zarzutów skargi, dotyczących naruszenia przez organ art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a., czyli do kwestionowania przez skarżącego sposobu przeprowadzenia postępowania dowodowego w tej sprawie, należy te zarzuty uznać za nieuzasadnione. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji obowiązek zgromadzenia całego materiału dowodowego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Sądu organ dołożył należytej staranności w wyjaśnieniu spornych okoliczności. Należy dodać, że nałożenie na organ określonych obowiązków dotyczących przeprowadzenia postępowania dowodowego (art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.) nie oznacza, że organ ponosi całkowicie ciężar udowodnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i poszukiwania dowodów korzystnych dla strony. Strona nie może być bowiem zwolniona z udowodnienia faktów, na których opiera swoje żądania. Z oceny wykonania spornych robót sporządzonej przez inż. [...] wynika, że przebudowa obiektu budowalnego została wykonana zgodnie ze sztuka budowlaną. Usuniecie ścianki działowej dzielącej przedpokój i kuchnię i jej posadowienie w innym miejscu nie miało wpływu na konstrukcję budynku. Z dokumentu wynika również, że część podłogi w łazience (na szerokości 2,40 m od okna) została wyłożona płytkami ceramicznymi i podwyższona w stosunku do reszty podłogi. Pod podłogą umieszczono izolacje termiczną (styropian), izolację przeciwwodną, ogrzewanie podłogowe oraz wylewkę cementową. Z protokołu oględzin robót budowlanych z dnia [...] października 2015 r. na który powołuje się skarżący w skardze, również nie wynika, aby posadzka (której "sposobu wykonania i użytych materiałów nie sposób w sposób jednoznaczny ocenić") powodowała zmianę konstrukcji całego budynku i spowodowała zagrożenie dla ludzi lub mienia. W tej sytuacji jednoznaczne ustalenie, jakie materiały zostały użyte w łazience nie ma istotnego znaczenia dla sprawy. Nie ma również podstaw prawnych do zakwestionowania oceny organów budowalnych odnośnie braku związku miedzy przesunięciem ścianki działowej w lokalu nr [...], a konstrukcją całego budynku. Ta kwestia została dostatecznie omówiona w ocenie technicznej przedłożonej przez inwestorów i nie ma powodów, aby odmówić wiarygodności temu dowodowi w powyższym zakresie. W aktach sprawy znajduje się ponadto "Zestawienie obciążeń stropów w lokalu nr [...] oraz uwagi do projektu budowalnego (...)" sporządzone przez inż. [...] w czerwcu 2012 r. Z tego dokumentu wynika, że faktycznie strop miedzy lokalami 10 i 13 uległ uszkodzeniu, niemniej jednak ta wada konstrukcyjna ujawniła się na skutek zbyt pochopnego usunięcia (bez uprzedniego zabezpieczenia) nośnych ścianek działowych w lokalu skarżącego (nr [...]). Zdaniem Sądu organy budowalne oceniły również należycie dowód przedłożony przez skarżącego. Z oceny technicznej wykonanych w mieszkaniu skarżącego robót budowalnych (z sierpnia 2012 r.) wynika, że dokonał on zmiany aranżacji lokalu (połączył pokój z kuchnią) i te prace budowalne nie oddziaływały bezpośrednio na sąsiednie lokale mieszkalne. Nie ma jakichkolwiek powodów aby przyjąć, że to prace budowalne wykonane w mieszkaniu położonym powyżej były źródłem wady w konstrukcji stropu w mieszkaniu skarżącego, znajdującym się poniżej. Wręcz przeciwnie, z oceny technicznej wynika, że do powstania uszkodzeń w konstrukcji budynku mogło dojść na skutek wady technicznej stropu i utarty przez niego wymaganej wytrzymałości w związku z upływem czasu. Należy dodać, że organ odwoławczy dysponował również poświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopią rzutu czwartej kondygnacji budynku, zawierającego rzut lokalu nr [...], według stanu na 2007 r. i na tej podstawie zasadnie stwierdził, że ta sporna przebudowa nie spowodowała istotnej zmiany obciążeń stropów. Z powyższego wynika, że wszystkie zarzuty skargi są nieuzasadnione. Sąd wypełniając określony w art. 134 § 1 p.p.s.a, obowiązek badania legalności zaskarżonej decyzji w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi stwierdził, że nie ma podstaw do jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany uwzględnić z urzędu. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 powołanej ustawy, orzekł jak w sentencji.