VII SA/Wa 713/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant ref. staż. Patryk Wernio, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2017 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy oddala skargę I. Stan sprawy 1. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] przy ul. [...] od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia zamiaru budowy altany do przetrzymywania sprzętu sportowego dla potrzeb boiska piłkarskiego na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] w dzielnicy [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.). 2. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, że Prezydent [...] decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] wniósł sprzeciw do zgłoszenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie altany do przetrzymywania sprzętu sportowego dla potrzeb boiska piłkarskiego na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] w dzielnicy [...]. Od decyzji tej odwołanie wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. 3. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] przywołał art. 28 ust. 1, art. 29, art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, i stwierdził, że obowiązkiem organu administracji jest kompleksowe zbadanie zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót budowlanych wraz z dołączonymi do niego dokumentami, celem dokonania oceny, czy planowane roboty budowlane mogą być legalnie prowadzone w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania. Podał, że w dniu 6 listopada 2015 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] zgłosiła w Urzędzie [...] zamiar wykonania robót budowanych polegających na budowie altany do przechowywania sprzętu sportowego dla potrzeb boiska piłkarskiego o pow. 14,79 m², wyniesionej nad teren 50 cm, na działce nr ewid. [...], przy ul. [...] w [...]. Prezydent [...] postanowieniem nałożył na wnioskodawcę obowiązek uzupełnienia dokumentów o oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, opatrzone miejscowością i datą podpisania, a także o przedłożenie rysunków i opisu zgłaszanego obiektu budowlanego, celem umożliwienia jednoznacznej identyfikacji obiektu – określające sposób i materiały, z których będzie wykonany. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, że w treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] wskazano, że dnia 17 listopada 2015 r. w rozmowie telefonicznej inwestor dowiedział się o treści projektu postanowienia nakładającego obowiązek uzupełnienia dokumentów, w związku z czym tego samego dnia wpłynęło do organu wyjaśnienie zawierające szczegółowy opis konstrukcji zgłaszanego obiektu, zanim postanowienie fizycznie opuściło Urząd. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] września 2015 r. wniósł sprzeciw do tego zgłoszenia. Wojewoda [...] stwierdził, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. Na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, budowa tych obiektów wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Na podstawie § 9 ust. 1 pkt 3 zarządzenia nr 9 Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] maja 2012 r. poz. [...]), na terenie działki nr ewid. [...] przy ul. [...] dopuszcza się możliwość "(...) realizacji nowej zabudowy o charakterze architektury ogrodowej, przeznaczonej m. in. na funkcję dekoracyjną (altany, pergole) oraz komunikacyjną (schody, ścieżki, mostki), urządzenia związane z placami zabaw dla dzieci, a także możliwość realizacji inwestycji liniowych celu publicznego". W decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] jako podstawę prawną do wniesienia sprzeciwu wskazano art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym, właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w ocenie organu I instancji planowany obiekt nie mieści się w ramach dopuszczonej na tym terenie nowej zabudowy – określonej w ww. zarządzeniu, ze względu na fakt, że nosi znamiona budynku gospodarczego, a nie altany. Wojewoda [...] wskazał, że prawo budowlane nie zawiera definicji altany. Zgodnie z definicją zawartą w internetowym słowniku języka polskiego PWN altana to niewielka budowla ogrodowa, zwykle drewniana o ażurowych ścianach; "altana – (chłodnik, ciennik) lekka budowla, często ażurowa, stawiana w ogrodzie, często ozdobna, również niewielki plac zacieniony przez krąg drzew. Ma za zadanie chronić przed deszczem i słońcem. Miejsce spotkań i wypoczynku" – L. Majdecki, Historia Ogrodów, t. 2. Od XVIII wieku do współczesności, PWN, Warszawa 2008. W piśmie z dnia 17 listopada 2015 r. oraz na rysunkach projektowych załączonych do akt sprawy inwestor określił sposób wykonania planowanej altany do przechowywania sprzętu sportowego, tj. bramek boiskowych, bramek treningowych, siatek rozdzielających boisko, siatek do piłkochwytów, słupków treningowych oraz piłek do gry. Z załączonych materiałów wynika, iż projektowany jest parterowy obiekt kubaturowy, o prostopadłościennej bryle, wymiarach 2,44 m x 6,06 m i wysokości 3,60 m. Zgodnie z przedstawionym opisem, altana zostanie postawiona na bloczkach betonowych i wyniesiona 50 cm ponad teren, konstrukcję tego obiektu stanowić ma przestrzenna rama stalowa, ściany zewnętrzne przewidziano z ramiaków drewnianych wypełnionych wełną mineralną i obitych płytami MDF; elewacje zostaną wykończone blachami elewacyjnymi w kolorystyce szarej i granatowej; od wewnątrz ściany i podłoga wykończone zostaną wykładziną typu PCV; stropodach zostanie zaizolowany termicznie wełną mineralną, pokrycie stanowić zaś będzie papa. W obiekcie zaprojektowano dwuskrzydłowe drzwi wejściowe (na elewacji północno-wschodniej) i okna aluminiowe w kolorze pomarańczowym – po jednym na elewacjach: północno-zachodniej i południowo-wschodniej. W ocenie Wojewody [...], zarówno forma tego obiektu jak i projektowana dla niego funkcja powodują, że obiekt ten nie może być uznany za altanę. Jednoprzestrzenne wnętrze ma służyć pomocniczo przy boisku do piłki nożnej i być użytkowane w celu przechowywania sprzętu, zaś wygląd zewnętrzny i estetyka (prostopadłościenna bryła postawiona na betonowych bloczkach, wykończona szaro-granatowymi blaszanymi płytami elewacyjnymi z kontrastującymi akcentami w postaci pomarańczowych okien) nie wpisują się w charakter obiektu utożsamiany z altaną. Wojewoda [...] stwierdził również, że po dokonaniu szczegółowej analizy przedmiotowego zgłoszenia oraz zarzutów przedstawionych w odwołaniu oraz w piśmie stanowiącym uzupełnienie odwołania, podziela stanowisko organu pierwszej instancji, i uznał, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2015 r. wnosząca sprzeciw do zgłoszenia zamiaru budowy altany do przetrzymywania sprzętu sportowego dla potrzeb boiska piłkarskiego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] odpowiada prawu, co czyni koniecznym utrzymanie jej w mocy. 4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Organowi wydającemu zaskarżoną decyzję zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. rażące naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. [Dz. U.] z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) przez uznanie, iż altana jako odrębny pojęciowo obiekt od budynku gospodarczego nie mieści się w pojęciu określonym w zarządzeniu nr 9 Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie ustalenia planu ochrony dla rezerwatu przyrody "[...]", a tym samym naruszenie art. 6, 7, 8, 77 § 1 kpa poprzez naruszenie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, naruszenie zaufania do obywateli i wadliwe rozpatrzenie materiału dowodowego – - i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. 7. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia zamiaru budowy altany do przetrzymywania sprzętu sportowego dla potrzeb boiska piłkarskiego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] w dzielnicy [...]. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak również zastosowanych przepisów prawa. 8. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Zgodnie z art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, tj. w dniu [...] stycznia 2016 r., w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji, zgodnie natomiast z art. 29 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Z akt sprawy wynika, że w dniu 6 listopada 2015 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] zgłosiła w Urzędzie [...] zamiar wykonania robót budowanych polegających na budowie altany do przechowywania sprzętu sportowego dla potrzeb boiska piłkarskiego o pow. 14,79 m², wyniesionej nad teren 50 cm, na działce nr ewid. [...], przy ul. [...] w [...]. Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o rysunki i opis zgłaszanego obiektu budowlanego umożliwiające jednoznaczną identyfikację obiektu - określające sposób i materiały, z których obiekt będzie wykonany, ponieważ, jak wskazano, z przedłożonych rysunków nie wynika, czy obiekt posiada, np. pełne ściany, czy nie; załączone do zgłoszenia rysunki uniemożliwiały ocenę zgodności zgłaszanego obiektu z przepisami zarządzenia nr 9 Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody "[...]". Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 tego zarządzenia, na terenie działki nr ewid. [...] przy ul. [...] dopuszcza się możliwość realizacji nowej zabudowy o charakterze architektury ogrodowej, przeznaczonej m. in. na funkcję dekoracyjną (altany, pergole) oraz komunikacyjną (schody, ścieżki, mostki), urządzenia związane z placami zabaw dla dzieci, a także możliwość realizacji inwestycji liniowych celu publicznego. Z uzupełnienia inwestora wynikało, że projektowany obiekt ma być wydzielony pełnymi ścianami, wobec czego organ uznał, że obiekt ten nosi znamiona budynku gospodarczego, i nie mieści się w ramach dopuszczonej tym zarządzeniem nowej zabudowy o charakterze architektury ogrodowej, przeznaczonej m. in. na funkcje dekoracyjne takie jak altany, pergole - i wniósł sprzeciw do tego zgłoszenia. Słusznie Wojewoda [...], powołując się na art. 28 ust. 1, art. 29 i art. 30 ustawy Prawo budowlane, stwierdził, że obowiązkiem organu administracji jest kompleksowe zbadanie zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót budowlanych wraz z dołączonymi do niego dokumentami, celem dokonania oceny, czy planowane roboty budowlane mogą być legalnie prowadzone w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania, oraz, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. Budowa tych obiektów wymaga zgłoszenia właściwemu organowi na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Jak wyżej wskazano, z zarządzenia nr 9 Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody "[...]" - § 9 ust. 1 pkt 3 – wynika, że na terenie działki nr ewid. [...] przy ul. [...] dopuszcza się możliwość "(...) realizacji nowej zabudowy o charakterze architektury ogrodowej, przeznaczonej m. in. na funkcję dekoracyjną (altany, pergole) oraz komunikacyjną (schody, ścieżki, mostki), urządzenia związane z placami zabaw dla dzieci, a także możliwość realizacji inwestycji liniowych celu publicznego". W decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. organ pierwszej instancji jako podstawę prawną do wniesienia sprzeciwu wskazał art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym, właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy, i wyjaśnił, że w jego ocenie planowany obiekt nie mieści się w ramach dopuszczonej na tym terenie nowej zabudowy – określonej w zarządzeniu dnia 8 maja 2012 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody "[...]", ze względu na fakt, że projektowany obiekt nosi znamiona budynku gospodarczego, a nie altany. Słusznie Wojewoda [...] wskazał, że prawo budowlane nie zawiera definicji altany. Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, że altana to niewielka, lekka budowla ogrodowa, zwykle drewniana, o ażurowych ścianach. Skoro ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że inwestor określił sposób wykonania planowanej altany do przechowywania sprzętu sportowego, tj. bramek boiskowych, bramek treningowych, siatek rozdzielających boisko, siatek do piłkochwytów, słupków treningowych oraz piłek do gry, jako obiekt parterowy, kubaturowy o prostopadłościennej bryle, wymiarach 2,44 m x 6,06 m i wysokości 3,60 m, postawiony na bloczkach betonowych i wyniesiony 50 cm ponad teren, konstrukcję tego obiektu stanowić ma przestrzenna rama stalowa, ściany zewnętrzne przewidziano z ramiaków drewnianych wypełnionych wełną mineralną i obitych płytami MDF; elewacje zostaną wykończone blachami elewacyjnymi w kolorystyce szarej i granatowej; od wewnątrz ściany i podłoga wykończone zostaną wykładziną typu PCV; stropodach zostanie zaizolowany termicznie wełną mineralną, pokrycie stanowić zaś będzie papa. W obiekcie zaprojektowano dwuskrzydłowe drzwi wejściowe (na elewacji północno-wschodniej) i okna aluminiowe w kolorze pomarańczowym – po jednym na elewacjach: północno-zachodniej i południowo-wschodniej – to słusznie Wojewoda [...] uznał, że zarówno forma tego obiektu jak i projektowana dla niego funkcja powodują, że obiekt ten nie może być uznany za altanę. Jednoprzestrzenne wnętrze ma służyć pomocniczo przy boisku do piłki nożnej i być użytkowane w celu przechowywania sprzętu, zaś wygląd zewnętrzny i estetyka (prostopadłościenna bryła postawiona na betonowych bloczkach, wykończona szaro-granatowymi blaszanymi płytami elewacyjnymi z kontrastującymi akcentami w postaci pomarańczowych okien) nie wpisują się w charakter obiektu utożsamiany z altaną. Zdaniem Sądu, ani altana ani pergola nie spełniają funkcji budynku gospodarczego – który ma służyć, jak w niniejszej sprawie - do przechowywania sprzętu sportowego, bowiem ani altana ani pergola takim celom służyć nie mogą. Nie budzi wątpliwości Sądu, że budynek kubaturowy posiadający izolowane pełne ściany, dach, drzwi i okna, szczegółowo opisany w zaskarżonej decyzji – nie jest altaną. Słusznie zatem Wojewoda [...] uznał, po dokonaniu szczegółowej analizy przedmiotowego zgłoszenia, zarzutów przedstawionych w odwołaniu oraz w piśmie stanowiącym uzupełnienie odwołania, iż należy podzielić stanowisko organu pierwszej instancji, że skoro decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2015 r. wnosząca sprzeciw do zgłoszenia zamiaru budowy altany do przetrzymywania sprzętu sportowego dla potrzeb boiska piłkarskiego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] jest prawidłowa, to należało utrzymać ją w mocy. 9. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Zdaniem Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. 10. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.