VII SA/Wa 716/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2011 r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wznowieniu robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz H. J. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] października 2010 odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lutego 2000r., udzielającej R. W. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego na działce nr [...] w Z. N.. Organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie organu I. instancji jest zgodne z prawem, bowiem kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja została wydana w oparciu o przepis art. 51 ust 1a Prawa budowlanego który w dacie orzekania przez PJNB stanowił, że po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...]grudnia 1999 r. nr [...], znak: [...], nałożył w trybie art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu ówcześnie obowiązującym, na R. W. obowiązek opracowania inwentaryzacji wykonanych robót wraz z ekspertyzą techniczną oraz projektu dla robót koniecznych do zakończenia budowy przedmiotowego budynku gospodarczego. Ponadto z akt sprawy wynika, że ww. obowiązek został przez R. W. wykonany. Konstrukcja normy prawnej przytoczonego wyżej art.. 51 ust. 1a ustawy Prawo budowlane wskazuje, że przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, tzn. że w przypadku spełnienia obowiązku nałożenia na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 właściwy organ jest zobowiązany wydać decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Tym samym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] miał obowiązek wydać decyzję o pozwolenie na wznowienie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku gospodarczego, z uwagi na wykonanie przez R. W. obowiązków wynikających z decyzji organu stopnia powiatowego z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...], a zatem prawidłowo zastosowano przepis art. 51 ust. 1a ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł H. J. podnosząc, że roboty budowlane przy przedmiotowym budynku gospodarczym rozpoczęły się w 1998 r. a wobec tego decyzja Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] 02.1983 r. w przedmiocie pozwolenia na budowy przywołana przez organy jako rozstrzygnięcia uprawniające rozpoczęcie budowy utraciła swą ważności co powoduje, że budynek został wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę a więc w warunkach samowoli budowlanej wobec czego organ nadzoru budowlanego nie mógł prowadzić postępowania na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sąd administracyjny, zgodnie z art. 1 ustawy z 25.07.2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz 1269 ze zm) kontroluje jedynie legalność zaskarżonej decyzji , a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi, ze doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 stycznia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi-(Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W rozpoznanej sprawie tego rodzaju naruszenia wystąpiły wobec czego należy uznać, iż skarga jest zasadna. Kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].02.2000 r. wydana na podstawie art. 51 ust 1a Prawa budowlanego udzielająca R. W. pozwolenie na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego, była konsekwencją wykonania obowiązków jakie organ nałożył na inwestorkę decyzją z [...].12.1999 r. wydaną na podstawie 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Decyzją tą organ nałożył na inwestorkę obowiązek (po ustaleniu prowadzenia budowy z istotnym odstępstwem od decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...].02.1983 r. wydanej w przedmiocie na budowę), przedstawienia dokumentów tj. inwentaryzacji wykonanych robót wraz z ekspertyzą techniczną oraz projektu dla robót koniecznych do zakończenia budowy. Złożenie tych dokumentów w ocenie organu prowadziło do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Organ uznał, że wykonanie przez inwestora nałożonych obowiązków zobowiązywało go do wydania kontrolowanej decyzji. W tym miejscu podkreślić należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I. instancji zostały wydane z naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, a naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy stwierdzić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych i zachodzi wyłącznie w ściśle określonych przypadkach. Jednym z takich przypadków jest sytuacja, w której organ wydający decyzję rażąco naruszył prawo. O rażącym naruszeniu powinien decydować jego ciężar gatunkowy i bezsporne ustalenie oczywistego przekroczenia przepisów prawa. Dlatego czynności procesowe składające się na treść tego postępowania powinny być podejmowane przez organy w sposób szczególnie wnikliwy i rzetelny. Podkreślenia wymaga, że aby stwierdzić nieważność decyzji , nie wystarczy stwierdzenie naruszenia prawa w toku postępowania prowadzonego przez organ, lecz należy jednoznacznie stwierdzić, że naruszenia te mają charakter kwalifikowanych wad prawnych w art. 156 k.p.a. Ponadto przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, powinno być ustalenie istnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie rozstrzyganie sprawy co do istoty. Stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione wagą uchybienia prawnego, tzn. jego rażącym charakterem, czyli sytuacją gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Podkreślić przy tym należy, że szczególnie wnikliwe i rzetelne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, przy zastosowaniu reguł procesowych określonych w art. 7 i 77 k.p.a. jest w niniejszej sprawie dodatkowo uzasadnione nadzwyczajnym charakterem tego postępowania administracyjnego. Należy także wskazać, że jeżeli wspomniane postępowanie nie jest wstanie doprowadzić do ustaleń wskazujących ponad wszelką miarę na naruszenie przepisów Prawa budowlanego to organ nie ma podstaw do uznania, że w sprawie nastąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji. Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę, że w niniejszej sprawie organy nie dokonały prawidłowej oceny decyzji weryfikowanej w trybie nadzorczym. Dokonując kontroli objętej wnioskiem decyzji organy, błędnie przyjęły, iż decyzja jest zgodna z prawem bowiem jest konsekwencją decyzji wydanej w dniu [...].02.2000 r. na podstawie art. 51 ust 1a Prawa budowlanego. Zgodnie z art.50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego( w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji) w przypadkach innych niż określone w art.48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy podać przyczynę wstrzymania robót oraz ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń . Postanowienie to traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, jeżeli w tym terminie nie zostanie wydana decyzja o której mowa w art. 51 ust.1. Stosownie natomiast do przepisów art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego przed upływem terminu, którym mowa w art. 50 ust.4 cytowanej ustawy, właściwy organ wydaje decyzję: 1) nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo 2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Przy czym organ nie dokonał właściwej oceny w/w decyzjiwydanej [...].12.1999r. W ocenie sądu decyzja ta jest wadliwa, bowiem PINB w [...] nałożył tą decyzją na inwestora obowiązek przedłożenia szeregu dokumentów dotyczących wykonanych dotychczas i planowanych robót budowlanych. Tymczasem – jak podnoszono wielokrotnie w ugruntowanym orzecznictwie sądowo-administracyjnym – decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie może ograniczać się do nakazania inwestorowi przedłożenia określonej dokumentacji. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24.06.2004 r. sygn. akt IV SA 74/03 (publ. LEX nr 148875) zgodnie z brzmieniem art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem nie może oznaczać obowiązku dostarczania dokumentów, ekspertyz i ocen, ponieważ poprzez nałożenie obowiązku dostarczania dokumentów, ekspertyz i ocen nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. W ocenie Sądu dokumenty, ekspertyzy czy oceny stanowią element postępowania dowodowego i mogą stanowić, zależnie od ich treści, podstawę do podjęcia przez organ decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i następnie wydający decyzję na podstawie art. 51 ust. 1a cytowanej ustawy, powinien mieć przede wszystkim na uwadze cel, któremu służy to postępowanie, a mianowicie doprowadzenie prowadzonych robót stanu zgodnego z prawem. Dlatego decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego powinna być efektem nie tylko wykonania obowiązków nałożonych decyzją wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, lecz przede wszystkim właśnie doprowadzeniem wspomnianych robót do stanu zgodnego z prawem. W tym celu organ powinien ustalić jaki zakres prac jest niezbędny do doprowadzenia prowadzonych robót do stanu zgodnego z prawem, a następnie nałożyć decyzją obowiązek wykonania konkretnie wskazanych robót. Decyzja wydana w oparciu o przepis art. 51 ust 1a Prawa budowlanego jest konsekwencją wcześniej podjętej decyzji na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy. W ocenie sądu ponieważ ta ostatnia decyzja nakładająca na inwestorkę obowiązek przedłożenia wskazanej dokumentacji jest obarczona wadą kwalifikowaną naruszenia prawa zasadnym jest uchylenie decyzji wydanej w postępowaniu nadzorczym, kontrolującej będącą konsekwencją decyzji wadliwej. Ponownie rozstrzygając wniosek skarżącego organu należy uwzględnić powyższe uwagi sądu a nadto przeanalizować zarzut skarżącego na decyzję Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...].02.1983 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę w dacie rozpoczęcia budowy wygasło co ma zasadnicze znaczenie dla oceny trybu prowadzonego postępowania naprawczego. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 ust 1 lit a i c i art. 152 ustawy z 30.08.2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm. orzekł jak w sentencji wyroku.