VII SA/Wa 716/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Protokolant specjalista Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2013 r. sprawy ze skargi K.C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] listopada 2012r., znak: [...], na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku K. C. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2010r., znak: [...], uchylającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2010r., nr [...], znak: [...], zmieniającą na wniosek E. i K. C., decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2002r., znak [...] (zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą E. i K. C. pozwolenia na budowę obiektu rekreacyjno – wypoczynkowego na parceli nr [...] w [...] przy ul. [...]) i umarzającą postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę - odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2010r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że K. C. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2010r., znak: [...], wskazując, że "decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, gdyż wydana została bez prawomocnej podstawy prawnej oraz opiera się na błędnych ustaleniach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]". W związku z ww. wnioskiem doszło do wszczęcia postępowania, a wobec złożenia przez E. C. i K. C. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] września 2010r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012r., znak: [...], utrzymanym w mocy własnym postanowieniem z dnia [...] lutego 2012r., znak: [...], zawiesił z urzędu wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Prawomocnym (od dnia 19 stycznia 2012 r.) postanowieniem z dnia 5 grudnia 2011r., sygn. akt II SA/GI 1181/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił opisaną powyżej skargę na rozstrzygniecie Wojewody [...] z dnia [...] września 2010r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012r., znak: [...], podjął z urzędu zawieszone wcześniej postępowanie. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie opisane na wstępie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na specyfikę postępowania nieważnościowego, prowadzonego w trybie art. 156 k.p.a. Podniósł, że postępowanie takie nie ma na celu ponownego rozpoznania sprawy co do jej istoty (merytoryczne rozpatrzenie sprawy w tym przypadku nie jest dopuszczalne, naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) i sprowadza się wyłącznie do zbadania, czy decyzja nie zawiera kwalifikowanych wad prawnych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że K. C. we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji powołał się na przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., zgodnie z którym, cyt.: "organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa". Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z dnia 21 stycznia 1988r., sygn. akt: IV SA 941/87 i z dnia 7 lipca 1983r., sygn. akt: II SA 581/83), przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. Przepis prawa materialnego zawierający powyższe zastrzeżenie określa się mianem klauzuli nieważności. Kwalifikowana wada prawna decyzji określona w takim przepisie jest odmienna od tych, które wskazano w art. 156 § 1 pkt 1-6, "a ponadto jest tej natury, że gdyby nie istniał ten szczególny przepis, który ustanawia sankcję nieważności, to jej wystąpienie mogłoby dać podstawę do zmiany lub uchylenia decyzji, czy to na drodze administracyjnej czy też przez sąd administracyjny. Jest to więc zwiększenie ciężaru gatunkowego jakiejś wady decyzji i wzmocnienie jej skutku, ze względu na ochronę pewnych dóbr lub własności w ściśle określonym, jednym i nietypowym przypadku" (J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, Łódź-Zielona Góra 1997, s.124). Ponadto, istnienie takiego przepisu nie oznacza jednak, że decyzja dotknięta określoną w nim wadą jest bezwzględnie nieważna. Usunięcie takiej decyzji z obrotu prawnego wymaga bowiem wydania przez właściwy organ administracji publicznej władczego orzeczenia stwierdzającego nieważność decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że nie podziela twierdzenia wnioskującego, że badana w trybie nieważnościowym decyzja "zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, gdyż wydana została bez prawomocnej podstawy prawnej oraz opiera się na błędnych ustaleniach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]", bowiem powyższa przesłanka nie została spełniona na gruncie niniejszej sprawy. Decyzja Wojewody [...] została wydana, bowiem organ wojewódzki ustalił, że wnioskowane przez inwestorów (E. i K. C.) roboty budowlane (wskazane w zmienionym projekcie budowlanym, wykonanym przez tech. bud. S. S. w marcu 2010r. tj. między innymi zmiana podpiwniczenia - z częściowego na podpiwniczenie pod całością budynku, wykonanie otworów okiennych w ścianach zewnętrznych w odległości 150 i 300 cm od granic z działkami sąsiednimi), stanowiące istotne odstępstwa od zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2002r., znak: [...] projektu budowlanego, zostały już rozpoczęte, a nawet wykonane. Tymczasem, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm. - w brzmieniu na dzień wydania kontrolowanej decyzji tj. w dniu 7 września 2010r.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei w myśl unormowania art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane, nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Natomiast w art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane ustawodawca wskazał, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Orzecznictwo sądów administracyjnych stoi na stanowisku, że decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, zaś pozwolenie na budowę, może być wydane jedynie przed rozpoczęciem robót budowlanych, zatem po ich rozpoczęciu sprawa o pozwolenie na budowę staje się bezprzedmiotowa i jej umorzenie jest ustawowym nakazem. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że Wojewoda [...] wydając badane w trybie nieważnościowym rozstrzygnięcie prawidłowo wziął pod uwagę fakt, że prace budowlane objęte wnioskiem E. C. i K. C. z dnia 19 marca 2010r. o udzielenie zmiany pozwolenia na budowę, znajdowały się już w trakcie realizacji. Okoliczność ta jednoznacznie wynikała ze znajdującego się w aktach sprawy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2010r., znak: [...], nakazującego E. C. i K. C. wstrzymanie robót budowlanych, związanych z budową budynku letniskowego, zlokalizowanego na parceli o nr ewid. [...] w [...] przy ul. [...]. W ww. postanowieniu organ nadzoru budowlanego stwierdził, że cyt: "w chwili obecnej budynek letniskowy jest wykonany jako całkowicie podpiwniczony z ławami fundamentowymi wykonanymi na jednym poziomie. Ściany piwnic zrealizowane na wys. 1,8-2,2m z wejściem od strony wykonanego pomieszczenia gospodarczego, którego wysokość wynosi 2,48m". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że powyższe informacje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z kontroli w dniu 24 sierpnia 2010r. na działce o nr ewid. [...] w [...] przy ul. [...], stanowiły jedynie informację, która potwierdzała zaistnienie okoliczności wskazanej w art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane, natomiast nie stanowiły one - jak to określił wnioskujący - "podstawy prawnej". Dodatkowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że Wojewoda [...] w omawianej sprawie prawidłowo orzekał jako organ odwoławczy, wyższego stopnia w stosunku do Starosty [...], na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty). Badane w trybie nieważnościowym rozstrzygnięcie wydane zostało prawidłowo na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji - w brzmieniu na dzień wydania kontrolowanej decyzji tj. w dniu [...] września 2010r.) i art. 105 § 1 k.p.a. (gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części) w związku z art. 32 ust. Prawo budowlane, bowiem organ wojewódzki ustalił, że wnioskowane roboty budowlane zostały już rozpoczęte. Reasumując Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ wojewódzki nie działał bez podstawy prawnej, zaś za prawidłowe należy uznać działanie organu wojewódzkiego polegające na uchyleniu decyzji Starosty i umorzeniu postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę. Analiza kontrolowanej decyzji Wojewody [...] prowadzi do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana: z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania. Ponadto badana decyzja nie dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Odnosząc się do zarzutów wnioskującego, że badana w trybie nieważnościowym "decyzja wydana została bez prawomocnej podstawy prawnej oraz opiera się na błędnych ustaleniach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]", Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że mogą one być ewentualną podstawą weryfikacji ww. rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego w trybie wznowieniowym. W wyniku wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zapadła zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013r., znak: [, którą organ utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie omówione powyżej. W uzasadnieniu organ wskazał, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy E. i K. C. nadal podnosili, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012r. opiera się na błędnych ustaleniach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], będących podstawą kwestionowanego rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że rozpoznając sprawę ponownie podtrzymuje wcześniej prezentowaną argumentację. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ administracji architektoniczno - budowlanej nie może oceniać działań podejmowanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w innych postępowaniach należących do właściwości tego organu. Zażalenia na działanie organu nadzoru budowlanego stopnia podstawowego można wnosić do organu wyższej instancji, w tym przypadku - do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ponadto, przedmiotem niniejszego postępowania nie jest także weryfikacja kwalifikowanych wad pozwolenia na budowę sąsiednich budynków. Ponadto z rys. nr 3 w pierwotnym projekcie budowlanym oznaczonym jako karta nr 35 (Rzut piwnic, strop), wynika, że zaplanowano częściowe podpiwniczenie budynku, natomiast oględziny dokonane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 24 sierpnia 2010r. wykazały, że budynek jest całkowicie podpiwniczony - co było objęte zamiennym projektem budowlanym (projekt budowlany zamienny - rys. nr 1 - rzut piwnic). Wobec powyższego informacje zawarte na karcie nr 35 w pierwotnym projekcie budowlanym, wbrew twierdzeniom K. C. nie przeczą ustaleniom organu nadzoru budowlanego, tj. wykonaniu całkowitego podpiwniczenia budynku, zanim decyzja zmieniająca pozwolenie na budowę stała się ostateczna. Ponadto, organ stwierdził też, że brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy, stanowi przesłankę wznowienia postępowania, nie zaś stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Żadna z przesłanek wznowienia postępowania nie może być jednocześnie przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 1998r., sygn. akt: IV SA 988/97). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższą decyzję wniósł K. C., dochodząc uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Wskazał, że postępowanie zakończone wydaniem decyzji Wojewody z dnia [...] września 2010 roku było przeprowadzone przez Delegaturę Urzędu Wojewody [....] w [...], w konspiracji przed inwestorem, jako wynik tajnych i fałszywych ustaleń dokonanych z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...]. Decyzję tę uzyskano wbrew faktom i dowodom, prowadząc postępowanie z wielokrotnym naruszeniem należnych stronie uprawnień nadanych Kodeksem postępowania administracyjnego. Stwierdził, cyt. “Moje prawa jako strony zostały ograniczone. Traktowano nas w tym postępowaniu tak, jakbyśmy byli społecznie wykluczeni i pozbawieni praw obywatelskich". Skarżący powołał sie na wyrok cyt. “trybunału w Strasburgu z dnia 4 grudnia 2012 roku", w którym wskazuje się i omawia powinności i obowiązki organu wobec uprawnień należnych stronie. Zdaniem skarżącego organ cyt. "mało wnikliwie przebadał sam przebieg postępowania, i nie odniósł się konkretnie do żadnego zarzutu podniesionego przez skarżącego, opisując w uzasadnieniach oględnie chronologię wydarzeń i przytaczając stertę przepisów, które rzekomo "wiążą mu ręce"". Skarżący ponadto, wskazał i obszernie omówił uchybienia w postepowaniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w związku z przedmiotową inwestycją. Stwierdził, że z jego doniesienia o możliwości popełnienia przestępstwa polegającego na przekroczeniu uprawnień i podaniu nieprawdy w dokumentach - Prokuratura Rejonowa [...], w sprawie o sygn. akt IDs [...], prowadzi stosowne postepowanie. Zdaniem skarżacego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego mógł kierować się także złymi pobudkami wobec inwestora i dokonywał obstrukcji postępowania, chcąc się cyt. “odegrać za wydarzenia historyczne". Na temat złego społecznego odbioru i konfliktowych metod działania tego organu w [...] ukazał się bardzo krytyczny artykuł w lokalnej prasie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Sąd w pełni podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji tego organu. Niniejsze postępowanie, zgodnie z wnioskiem skarżącego, wszczęte było w trybie postępowania nieważnościowego, który stanowi tryb postępowania nadzwyczajnego. Tylko kwalifikowane wady, w rozumieniu art. 156 k.p.a., jakimi dotknięta jest kontrolowana w tym trybie decyzja, mogą stanowić o konieczności jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Objęta kontrolą decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2010r., znak: [...], uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i umarzającą postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nie jest dotknięta żadną z wad o jakich mowa w ww. przepisie art. 156 k.p.a. W ocenie Sądu teza ta w sposób wyczerpujący została uzasadniona przez organ. Prawidłowe są wywody organu, odnoszące się do zarzutu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczących tego, że decyzja cyt. "zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, gdyż wydana została bez prawomocnej podstawy prawnej oraz opiera się na błędnych ustaleniach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie wykazał, że powyższa przesłanka nie została spełniona na gruncie niniejszej sprawy. Decyzją Wojewody [...] została wydana, w okolicznościach prawidłowego ustalenia przez ten organ, że wskazane w zmienionym projekcie budowlanym roboty zostały już rozpoczęte. Ustalenie to, znalazło potwierdzenie w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego – patrz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2010r., znak: [...], nakazującego E. C. i K. C. wstrzymanie robót budowlanych, związanych z budową przedmiotowego budynku. Okoliczności podnoszone przez skarżącego w skardze do tutejszego Sądu, które sprowadzają się do zarzutów w zakresie działania organu nadzoru budowlanego, pozostają bez wpływu na ocenę decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym. W odniesieniu do zarzutów związanych z działalnością Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], skarżący może zwracać się do organu nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego. Wady jakimi dotknięte są rozstrzygnięcia tego organu także mogą być podnoszone w postępowaniach, ale dotyczących jego rozstrzygnięć. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012r., poz. 270 ze zm.).