VII SA/Wa 718/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi O. [...] Spółka z o. o. w G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia zmian w umowie skargę oddala Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1070, z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej. k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku O. [...] Sp. z o.o. w G. w sprawie zatwierdzenia zmian w akcie założycielskim Spółki, odmówił zatwierdzenia zmian w umowie O. [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w G., zawartych w akcie notarialnym repertorium A Nr [...] z dnia [...]czerwca 2010 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek o zatwierdzenie zmian w umowie Spółki złożony został przez Prezesa Zarządu – T. W. W trakcie postępowania stwierdzono, że treść zmian w umowie Spółki nie spełnia wymogów ustawy z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego. Organ podał, iż rodzaje działalności wymienione w § 6 ust. 3 umowy Spółki, tj.: - pkt 4) - handel detaliczny, z wyłączeniem handlu detalicznego pojazdami samochodowymi (PKD 47), - pkt 5) - transport drogowy towarów (działalność błędnie oznaczona jako PKD 49.20.Z), wykraczają poza ramy działalności towarzystw budownictwa społecznego, określone w art. 27 ustawy z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyło O. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G., wnosząc o zatwierdzenie wszystkich zmian w umowie Spółki, względnie zatwierdzenie zmian w tej umowie poza zmianami w § 6 ust. 3 pkt 4 i 5 umowy. We wniosku strona wskazała, iż z przepisu art. 27 ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego wynika, że przedmiotem działania towarzystwa jest budowanie domów mieszkalnych i ich eksploatacja na zasadach najmu. Ponadto, towarzystwo może: 1) nabywać budynki mieszkalne, 2) przeprowadzać remonty i modernizację obiektów przeznaczonych na zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych na zasadach najmu, 3) wynajmować lokale użytkowe znajdujące się w budynkach towarzystwa, 4) sprawować na podstawie umów zlecenia zarząd budynkami mieszkalnymi i niemieszkalnymi niestanowiącymi jego własności, z tym że powierzchnia zarządzanych budynków niemieszkalnych nie może być większa niż powierzchnia zarządzanych budynków mieszkalnych, 5) prowadzić inną działalność związaną z budownictwem mieszkaniowym i infrastrukturą towarzyszącą. W ocenie strony wnioskującej, zakwestionowane przez organ elementy umowy mieszczą się w zakresie działalności wskazanej przez powyższą ustawę. Strona wyjaśniła, że w umowie Spółki wskazano na transport drogowy towarów z uwagi na fakt, że ten przedmiot działalności obejmuje działanie polegające na przewożeniu rzeczy z lokali mieszkalnych zniszczonych lub uszkodzonych na skutek działań siły wyższej (np. spalonych, zalanych) do lokali zastępczych, a także przewożenie rzeczy z lokali opróżnionych w wykonaniu orzeczeń sądowych o eksmisji. Z kolei handel detaliczny, z wyłączeniem handlu detalicznego pojazdami, obejmuje np. sprzedaż przedmiotów, które są zbędne w działalności towarzystwa. Chodzi np. o wyprzedaż wyposażenia lokalu Spółki w związku z likwidacją biura, czy zbycie sprzętu przestarzałego technologicznie. Zdaniem Spółki, wyżej wskazane rodzaje działalności należy zakwalifikować jako inną działalność związaną z budownictwem mieszkaniowym i infrastrukturą towarzyszącą, a w konsekwencji działalność ta mieści się w ramach działalności towarzystw budownictwa społecznego, określonej w ustawie o niektórych formach wspierania budownictwa społecznego. Jednocześnie strona wskazała, iż gdyby organ uznał, że nie jest możliwe zatwierdzenie wskazanych we wniosku zmian umowy, wnosi o zatwierdzenie zmian umowy w zakresie, który nie został zakwestionowany w decyzji z dnia [...] października 2010 r. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku O. [...] Sp. z o.o. w G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy powyższą decyzję z dnia [...]października 2010r. W uzasadnieniu organ podał, iż podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] października 2010 r. nr [...] dotyczące zmian w umowie Spółki. Minister stwierdził, że przepisy art. 27 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 - 4 ustawy z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego wprost wskazują zakres działalności, którą mogą wykonywać towarzystwa budownictwa społecznego. Organ wskazał, iż częściowo otwarty charakter ma przepis art. 27 ust. 2 pkt 5 ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego, zgodnie z którym towarzystwa mogą prowadzić inną działalność związaną z budownictwem mieszkaniowym i infrastrukturą towarzyszącą. Powyższy przepis nie wymienia bezpośrednio rodzajów działalności, jednak znacznie ogranicza w tej kwestii swobodę towarzystw wskazując, że winna ona być związana z budownictwem mieszkaniowym i infrastrukturą towarzyszącą. W ocenie organu, działalność w zakresie handlu detalicznego, z wyłączeniem handlu detalicznego pojazdami samochodowymi oraz transport drogowy towarów nie mieści się w określeniu: "działalność związana z budownictwem mieszkaniowym i infrastrukturą towarzyszącą", tym samym wykracza poza zakres działalności określony w art. 27 ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego. Minister stwierdził, że niewątpliwie towarzystwo może wykonywać czynności związane z wyprzedażą przedmiotów, które są zbędne w działalności towarzystwa, bądź polegające na przewożeniu rzeczy ze zniszczonych lokali mieszkalnych do lokali zastępczych. Czynności te stanowią jednak działalność pomocniczą, wspomagającą podstawową działalność towarzystwa. Jak wynika z "zasad budowy klasyfikacji" zawartych w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), jeżeli określona działalność towarzystwa zorganizowana jest jako zintegrowany szereg elementarnych działalności, całość należy traktować jako jedną działalność. Jednocześnie organ wskazał, iż w świetle art. 24 ust. 3 ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego, minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, w drodze decyzji, zatwierdza albo odmawia zatwierdzenia umowy lub statutu towarzystwa, a także wszelkich ich zmian. Zatem kompetencje ministra w przypadku zmian w umowie spółki sprowadzają się do wydania decyzji zatwierdzającej zmiany albo odmowy zatwierdzenia. Zmiany w umowie Spółki zawarte w akcie notarialnym rep. A Nr [...] dotyczą tylko jednej jednostki redakcyjnej, tj. § 6 ust. 3 umowy Spółki. W tej sytuacji zatwierdzenie poszczególnych punktów zawartych w tym przepisie nie jest możliwe. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło O. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G., zarzucając naruszenie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego poprzez błędne przyjęcie, że działalność w zakresie handlu detalicznego, z wyłączeniem handlu detalicznego pojazdami samochodowymi (PKD 47) oraz transport drogowy towarów (PKD 49.20.Z) nie może być wykonywana przez towarzystwo budownictwa społecznego. Skarżący stwierdził, iż zgodnie z treścią art. 27 ust. 1 ww. ustawy, przedmiotem działalności towarzystwa budownictwa społecznego jest budowanie domów mieszkalnych i ich eksploatacja na zasadach najmu. Jest to obligatoryjny przedmiot działalności towarzystwa. W art. 27 ust. 2 ustawy wskazano zaś fakultatywne przedmioty działalności towarzystw, zgodnie z którym towarzystwo może również: nabywać budynki mieszkalne, przeprowadzać remonty i modernizację obiektów przeznaczonych na zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych na zasadach najmu, wynajmować lokale użytkowe znajdujące się w budynkach towarzystwa, sprawować na podstawie umów zlecenia zarząd budynkami mieszkalnymi i niemieszkalnymi niestanowiącymi jego własności, z tym że powierzchnia zarządzanych budynków niemieszkalnych nie może być większa niż powierzchnia zarządzanych budynków mieszkalnych, prowadzić inną działalność związaną z budownictwem mieszkaniowym i infrastrukturą towarzyszącą. Zdaniem skarżącego, zakwestionowane przez Ministra Infrastruktury elementy umowy mieszczą się w zakresie działalności wskazanej przez ustawę, gdyż przez inną działalność związaną z budownictwem mieszkaniowym i infrastrukturą towarzyszącą należy rozumieć także taką działalność, która w sposób kompleksowy obejmuje czynności związane z obsługą inwestycji mieszkaniowych o charakterze czynszowym. Skarżący wyjaśnił, iż w umowie Spółki wskazano transport drogowy towarów z uwagi na fakt, że ten przedmiot działalności obejmuje działanie polegające na przewożeniu rzeczy z lokali mieszkalnych zniszczonych lub uszkodzonych na skutek działań siły wyższej (np. spalonych, zalanych) do lokali zastępczych, jak również przewożenie rzeczy z lokali opróżnionych w wykonaniu orzeczeń sądowych o eksmisji. Z kolei handel detaliczny, z wyłączeniem handlu detalicznego pojazdami, obejmuje np. sprzedaż przedmiotów, które są zbędne w działalności towarzystwa, np. w przypadku wyprzedaży wyposażenia lokali Spółki w związku z wymianą wyposażenia lub likwidacją biura. W ocenie skarżącego, wyżej wskazane rodzaje działalności należy zakwalifikować jako inną działalność związaną z budownictwem mieszkaniowym i infrastrukturą towarzyszącą, a w konsekwencji działalność ta mieści się w ramach działalności towarzystw budownictwa społecznego, określonej w ustawie. Tak oznaczona w umowie Spółki działalność oddaje zakres działalności Spółki, obejmujący czynności niezbędne do zapewnienia prawidłowego działania Spółki w celu, dla którego została powołana. Skarżący stwierdził, iż otwarty charakter ww. klauzuli, zgodnie z intencją ustawodawcy, pozwala towarzystwom budownictwa społecznego prowadzić także taką działalność, która umożliwi tym podmiotom w sposób zracjonalizowany i skuteczny realizowanie celów określonych jako ustawowe zasady ich działania. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Sąd kontrolował decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] października 2010 r. nr [...], odmawiającą zatwierdzenia zmian w umowie O. [...] Sp. z o.o. w G. Materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji stanowił art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1070 ze zm.), zgodnie z którym minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, w drodze decyzji, zatwierdza albo odmawia zatwierdzenia umowy albo statutu towarzystwa, a także wszelkich ich zmian. Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego - poprzez błędne przyjęcie, że działalność w zakresie Handlu detalicznego, z wyłączeniem handlu detalicznego pojazdami samochodowymi (PKD 47) oraz Transport drogowy towarów (PKD 49.20.Z) nie może być wykonywana przez towarzystwo budownictwa społecznego - stwierdzić należy, iż przepis art. 27 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 - 4 cytowanej ustawy wprost wskazuje zakres działalności, którą mogą wykonywać towarzystwa budownictwa społecznego. Częściowo otwarty charakter ma przepis art. 27 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy, zgodnie z którym towarzystwa mogą prowadzić inną działalność związaną z budownictwem mieszkaniowym i infrastrukturą towarzyszącą. Powyższy przepis nie wymienia bezpośrednio rodzajów działalności, jednak znacznie ogranicza w tej kwestii swobodę towarzystw wskazując, że winna ona być związana z budownictwem mieszkaniowym i infrastrukturą towarzyszącą. Działalność w zakresie Handlu detalicznego, z wyłączeniem handlu detalicznego pojazdami samochodowymi oraz Transportu drogowego towarów nie mieści się w określeniu "działalność związana z budownictwem mieszkaniowym i infrastrukturą towarzyszącą", tym samym wykracza ona poza zakres działalności określony w art. 27 ustawy z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego. Niewątpliwie, towarzystwo może wykonywać czynności związane z wyprzedażą przedmiotów, które są zbędne w działalności towarzystwa, bądź polegające na przewożeniu rzeczy ze zniszczonych lokali mieszkalnych do lokali zastępczych, o ile czynności te stanowią działalność pomocniczą, wspomagającą jedną z podstawowych działalności towarzystwa. Nie może natomiast wykonywać ww. czynności jako działalności podstawowej lub drugorzędnej, gdyż sprzeciwia się temu przepis art. 27 ustawy z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego. Należy zaznaczyć, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego, przeważającą działalność towarzystw budownictwa społecznego stanowi budowanie domów mieszkalnych i ich eksploatacja na zasadach najmu (art. 27 ust. 1). Towarzystwo może również (co należy rozumieć jako działalność drugorzędną) nabywać budynki mieszkalne, przeprowadzać remonty i modernizację obiektów przeznaczonych na zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych na zasadach najmu, wynajmować lokale użytkowe znajdujące się w budynkach towarzystwa, sprawować na podstawie umów zlecenia zarząd budynkami mieszkalnymi i niemieszkalnymi niestanowiącymi jego własności, z tym że powierzchnia zarządzanych budynków niemieszkalnych nie może być większa niż powierzchnia zarządzanych budynków mieszkalnych, jak również prowadzić inną działalność związaną z budownictwem mieszkaniowym i infrastrukturą towarzyszącą. Zgodnie z Zasadami Budowy Klasyfikacji wskazanych w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. Nr 251, poz. 1885, z późn. zm.), przeważającą działalnością jednostki statystycznej jest działalność posiadająca największy udział wskaźnika (np. wartość dodana, produkcja brutto, wartość sprzedaży, wielkość zatrudnienia lub wynagrodzeń) charakteryzującego działalność jednostki. Działalność drugorzędna jest każdym innym rodzajem działalności jednostki, której efektem końcowym są wyroby lub usługi wykonywane dla strony trzeciej, a ponadto działalności przeważająca i drugorzędna są zazwyczaj wykonywane przy wsparciu pewnej liczby działalności pomocniczych, takich jak księgowość, magazynowanie, zaopatrzenie, promocja sprzedaży, naprawa i konserwacja itp. Handel detaliczny, z wyłączeniem handlu detalicznego pojazdami samochodowymi oraz Transport drogowy towarów mogą stanowić działalności pomocnicze wspomagające działalność przeważającą i drugorzędną, przykładowo eksploatację wybudowanych przez towarzystwo domów mieszkalnych na zasadach najmu bądź zarządzanie budynkami mieszkalnymi i niemieszkalnymi niestanowiącymi jego własności. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.