VII SA/Wa 718/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2014 r. sprawy ze skargi C. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na przebudowę zjazdu publicznego z drogi krajowej skargę oddala I. Stan sprawy 1. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...] po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] grudnia 2013 r. [...] C. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. znak [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w m. [...] – utrzymał w mocy własną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. 2013, poz. 260) i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa. 2. W uzasadnieniu decyzji Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podał, że po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] października 2013 r. [...] C.K. o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w m. [...], Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wydał decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. znak [...] zezwalającą na przebudowę tego zjazdu publicznego. Decyzję tę zaskarżył C.K., składając w trybie art. 127 § 3 kpa wniosek z dnia [...] grudnia 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. 3. W uzasadnieniu decyzji Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przywołał treść art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. [§] 78 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Organ podał, że C.K. we wniosku z dnia [...] grudnia 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł "o udzielenie zezwolenia na przebudowę, której wynikiem będzie poszerzenie zjazdu do szerokości 10 m (...)" oraz żądanie zawarte w protokole z przyjęcia interesanta z dnia [...] lutego 2013 r. - "wnioskuję o szerokość zjazdu do działki [...] - 1,5 m i szerokość zjazdu do działki [...] - 6,75 m (...)". Zdaniem organu decyzja została wydana zgodnie z koncepcją przebudowy, w której utwardzenie zjazdu przewidziane było na szerokości bramy wjazdowej, która usytuowana jest w ogrodzeniu działki nr [...] Ponieważ droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku ma szerokość 7 m, organ nie mógł spełnić żądania zawartego w piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. i wydać zezwolenia na przebudowę zjazdu do szerokości 8,20 m. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził również, że w doktrynie prawa administracyjnego od lat funkcjonuje pogląd, że strona może modyfikować swoje żądania do chwili wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Uzupełnienie tego w toku postępowania odwoławczego jest niedopuszczalne, gdyż prowadziłoby do zmiany przedmiotowej sprawy, czyli do nowej sprawy, a zgodnie z art. 138 § 1 kpa organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy ani też rozszerzać zakresu sprawy, która była przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji organu pierwszej instancji. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny, w przeciwnym bowiem razie naruszyłby zasadę dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy wynikającą z art. 15 kpa, której sankcją jest stwierdzenie nieważności ma podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dna 5 maja 2003 r. II SA 4134/01). Organ podniósł, że strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazała zjazdy o szerokości większej niż szerokość jezdni na drodze: Stacja benzynowa [...]- szerokość wyjazdu 14,30 m, Hurtownia remontowo-budowlana [...] S.A. [...] ul. [...]- szerokość zjazdu 13 m, szerokość bramy 6,5 m, Przedsiębiorstwo Wielobranżowe [...],[...], ul. [...] (zjazd do dwóch działek z DK nr [...], tak jak w przypadku wnioskodawcy) szerokość zjazdu 15,8 m oraz szerokość bramy 7 m. Organ odnosząc się do powyższego stwierdził, iż wymienione zjazdy powstały przed 1999 r., czyli jeszcze przed wejściem w życie rozporządzenia stanowiącego podstawę wydania niniejszej decyzji. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył C. K.; zarzucając naruszenie: 1) art. 6, art. 8, art. 11, art. 12 i art. 15 kpa, poprzez uchybienie zasadom: działania na podstawie przepisów prawa, pogłębiania zaufania do organów, wyjaśniania przesłanek rozstrzygnięcia oraz działania bez zbędnej zwłoki, oraz art. 7 w zw. z art. 75, art. 77, art. 78, art. 80, art. 136 i art. 140 kpa, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy oraz niepełne zebranie materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do całościowego jej wyjaśnienia, a przez to naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, z uwagi na wadliwe zinterpretowanie wniosku powoda o przebudowę istniejących zjazdów z drogi krajowej nr [...] w miejscowości [...] do dwóch nieruchomości, tj. działek o numerach ew. [...] oraz [...]; 2) art. 107 § 4 kpa, poprzez jego wadliwe zastosowanie, w związku z błędnym przyjęciem, iż treść wydanej decyzji z [...] listopada 2013 r. odpowiada żądaniu skarżącego, a przez to naruszenie art. 107 kpa, w związku z brakiem, w treści tejże decyzji, zarówno uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego, a także, iż w toku postępowania przed organem drugiej instancji skarżący dokonał zmiany żądania pierwotnie zgłoszonego w postępowaniu przez organem pierwszej instancji; 3) art. 4 pkt 8 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 3 oraz art. 78 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez ich błędną wykładnię powodującą zakwalifikowanie zjazdu publicznego do dwóch działek (nieruchomości), które ze sobą sąsiadują, jako zjazdu publicznego do jednej działki (nieruchomości), a przez to błędne określenie maksymalnej szerokości zjazdu do dwóch działek, tj. działek o numerach ew. [...] i [...]. 4) art. 20 i 22 Konstytucji RP, poprzez niedopuszczalne ograniczenie zasady swobody działalności gospodarczej – - wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. i z dnia [...] lutego 2014 r. 2. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w m. [...]. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3.1. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. 2013, poz. 260), budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy wydaną na podstawie art. 29 ust. 3 tej ustawy decyzję zezwalającą skarżącemu na przebudowę istniejącego zjazdu, określając jego parametry techniczne. 3.2. Zgodnie z art. 61 § 1 kpa, postepowanie administracyjne wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu, zgodnie natomiast z art. 15 kpa, postepowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa powinna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, zarówno przez organ pierwszej instancji jak i drugiej instancji, natomiast przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza rozstrzygnięcie decyzji pierwszej instancji (v. B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 10.wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2009, s. 79-82). 3.3. Z akt sprawy w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że strona skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zmodyfikowała swoje pierwotne żądanie co do szerokości zjazdu. W protokole przyjęcia interesanta z dnia [...] lutego 2013 r. skarżący wnioskował o szerokość zjazdu do działki nr [...]– 1.5 m i szerokość zjazdu do działki [...]– 6,75 m, natomiast we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący domagał się poszerzenia zjazdu do szerokości 10 m. Słusznie organ odwoławczy zaznaczył, że strona może modyfikować swoje żądania do chwili wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Zmiana żądania w toku postępowania odwoławczego jest niedopuszczalna, ponieważ prowadziłaby do zmiany przedmiotu sprawy, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Rozpoznanie sprawy zawsze należy do organu pierwszej instancji, natomiast organ drugiej instancji ponownie rozpoznając sprawę, może jedynie, w określonym zakresie, na podstawie art. 136 kpa, przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Gdyby organ drugiej instancji rozpoznał sprawę w innym zakresie niż uczynił to organ pierwszej instancji – naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postepowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 kpa. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 kpa, stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji, a zatem wniosek ten nie może być traktowany jako wniosek o rozpoznanie sprawy w nowym kształcie. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą określony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym, czy o ponowne rozpatrzenie sprawy może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Podkreślić zatem należy, że domaganie się w postępowaniu odwoławczym nowych praw, w stosunku do pierwotnie zgłoszonego żądania, stanowi niedopuszczalne rozszerzenie zakresu sprawy w postępowaniu odwoławczym. IV. Wobec powyższego uznać należy, że zarzuty skargi są bezzasadne. V. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. VI. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.