VII SA/Wa 719/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2009 r. sprawy ze skargi H. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Sygn. VII SA/Wa 719/09 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z [...] lutego 2009 r., znak: [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 158 § 1, art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.) zw. dalej k.p.a., po przeprowadzeniu wszczętego na wniosek H. Z. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 2004 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. nr [...], znak: [...], mocą której organ nakazał H. Z. rozbiórkę stawu hodowlanego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w B., gm. N., a ponadto zobowiązał do uporządkowania i doprowadzenia terenu działki do stanu pierwotnego po wykonaniu rozbiórki oraz zawiadomienia Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ż. o wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją, stwierdził nieważność ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z [...] września 2004 r, w części dotyczącej nakazu uporządkowania i doprowadzenia terenu działki do stanu pierwotnego po wykonaniu rozbiórki oraz zawiadomienia Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ż. o wykonaniu orzeczonego ww. decyzją obowiązku rozbiórki, a w pozostałym zakresie dotyczącym nakazu rozbiórki stawu hodowlanego odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że 4 grudnia 2008 r. wszczął z wniosku H. Z. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z dnia [...] września 2004 r. Jako podstawę prawną wniesionego żądania H. Z. wskazał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Według wnioskodawcy w dacie rozpoczęcia inwestycji (marzec 2003 r.) przepis art. 29 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym we wskazanym wyżej okresie rozpoczęcia budowy zbiornika, zwalniał z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę stawu hodowlanego. Przepisy prawa wymagały posiadanie zezwolenia wodno-prawnego i takie zezwolenie wnioskodawca uzyskał. Zdaniem wnioskodawcy powiatowy organ nadzoru budowlanego rażąco naruszył prawo, orzekając w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w odniesieniu do wybudowanego przez niego stawu hodowlanego. Organ dalej wskazał, że podstawę prawną weryfikowanej decyzji stanowi art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. Sygn. VII SAM/a 719/09 2016, ze zm.) oraz, że z treści art. 29 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. wynika, że realizacja urządzeń melioracji wodnych szczegółowych w postaci ziemnych stawów hodowlanych nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Ponieważ staw hodowlany wykonany został bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, powiatowy organ nadzoru budowlanego zasadnie uznał, że w tej sytuacji zastosowanie znajdował art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., w brzmieniu wprowadzonym przez ustawę nowelizującą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie 11 lipca 2003 r. Organ dalej wskazał, że postępowanie w sprawie budowy stawu hodowlanego przez H. Z. wszczęte zostało zawiadomieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z 24 maja 2004 r., a więc po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 27 marca 2003 r. W tej sytuacji oceny - czy dla robót budowlanych polegających na wykonaniu urządzenia melioracji wodnych w szczególności w postaci ziemnego stawu hodowlanego wymagane było pozwolenie na budowę, czy też zgłoszenia - należało dokonać w oparciu o przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu wprowadzonym ww. nowelizacją. Zaskarżona decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego - stawu hodowlanego wydana została przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. w konsekwencji tego, iż w wyznaczonym terminie inwestor nie przedłożył dokumentów koniecznych do legalizacji, których dostarczenia organ żądał postanowieniem z dnia [...] lipca 2004 r. wydanym w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Niedotrzymanie terminu przedstawienia dokumentów obliguje ten organ do wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. Zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. również prawidłowo zastosował ten tryb postępowania w celu zalegalizowania obiektu. Tym samym organ nie zgodził się ze stanowiskiem wnioskodawcy, że decyzja powiatowego organu nadzoru budowlanego w części dotyczącej nakazu rozbiórki dotknięta jest wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do treści, zawartych we wniosku H. Z. z dnia 17 listopada 2008 r., zarzutów organ stwierdził, że pozwolenie wodno-prawne, jakie uzyskał wnioskodawca, określa zasady szczególnego korzystania z wód oraz warunki wykonania urządzeń wodnych. Jest to swego rodzaju opinia niezbędna przy wydaniu pozwolenia na budowę bądź zgłoszeniu, w której uprawniony organ wypowiada się co Sygn. VII SA/Wa 719/09 do szczególnych wymagań związanych z potrzebą ochrony terenów bądź rodzaju działalności objętych ustawą Prawo wodne. Takie uzgodnienie jest jednym z elementów, jakie organ administracji architektoniczno-budowlanej rozważa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub przyjęciem zgłoszenia, a które są szczegółowo określone w art. 30 i art. 32-35 ustawy Prawo budowlane. To spowodowało konieczność odmowy stwierdzenia na wniosek H. Z. nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z dnia [...] września 2004 r. w części dotyczącej nakazu rozbiórki stawu hodowlanego. Niemniej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że dodatkowo orzeczony zawnioskowaną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. nakaz uporządkowania i doprowadzenia terenu działki do stanu pierwotnego po wykonaniu rozbiórki oraz zawiadomienia Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ż. o wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją nie mieści się w dyspozycji art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Oznacza to, że w tej części decyzja wydana została bez podstawy prawnej. Z tego względu organ kontrolny stwierdził nieważność tej decyzji w części dotyczącej nakazu uporządkowania i doprowadzenia terenu działki do stanu pierwotnego po wykonaniu rozbiórki oraz zawiadomienia Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ż. o wykonaniu orzeczonego decyzją obowiązku rozbiórki. Odwołanie od ww. decyzji złożył H. Z. Wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji w części dot. odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z [...] września 2004 r. oraz o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] września 2004 r. W uzasadnieniu wskazał, że do niniejszej sprawy nie powinien mieć zastosowania przepis art. 7 ust 2 ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw, gdyż przepis ten ma zastosowanie do samowoli budowlanych, natomiast inwestor w momencie rozpoczęcia budowy posiadał wszelkie przewidziane prawem dokumenty (w szczególności pozwolenie wodno-prawne). Odwołujący dalej argumentował, że w momencie rozpoczęcia prac budowlanych (marzec 2003 r.) obowiązujące prawo nie nakładało na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wspomnianego obiektu budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2009 r., znak: [...]. Sygn. VII SA/Wa 719/09 Zdaniem organu II instancji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo stwierdził, iż badanie, pod kątem zaistnienia przesłanek powodujących nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż., należy prowadzić w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji organu I instancji. W związku z tym powiatowy organ nadzoru budowlanego prawidłowo, w oparciu o art. 48 ust. 1 i 4 prawa budowlanego, nakazał rozbiórkę stawu hodowlanego. Organ odwoławczy podniósł, że w przedmiotowym postępowaniu powiatowy organ nadzoru budowlanego, wbrew twierdzeniom strony, nie miał podstaw do zastosowania w postępowaniu przepisów prawa budowlanego obowiązujących w momencie rozpoczęcia inwestycji. Ustawodawca, poprzez art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o zmianie ustawy, Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 2003 r. Nr 80, poz. 718) uregulował stosowanie przepisów Prawa budowlanego sprzed powyższej nowelizacji do spraw toczących się po jej wejściu w życie. Powołany powyżej przepis art. 7 ust. 1 wskazuje jasno, iż przepisy dotychczasowe stosuje się wyłącznie do spraw wszczętych przed rozpoczęciem obowiązywania przepisów znowelizowanych, które nie dotyczą obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W przedmiotowej sprawie postępowanie prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. zostało wszczęte w trakcie obowiązywania przepisów Prawa budowlanego po nowelizacji ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. Z tego względu organ wskazał, że przepisy te były wyłącznie właściwe dla oceny stanu faktycznego w oparciu, o który toczyło się postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Ż. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. nr [...] z dnia [...] września 2004 r. w części nakazującej H. Z. rozbiórkę stawu hodowlanego nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w związku z czym brak jest podstaw do orzeczenia ojej nieważności. Odnośnie kwestii dotyczącej nałożenia na inwestora nakazu uporządkowania i doprowadzenia terenu działki do stanu pierwotnego po wykonaniu rozbiórki oraz zawiadomienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. o wykonaniu Sygn. VII SA/Wa 719/09 orzeczonego obowiązku rozbiórki zawartej w decyzji powiatowego organu nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego, iż obowiązek ten nie mieści się w dyspozycji art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w związku z czym, nakładająca go część decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. została wydana bez podstawy prawnej. W konsekwencji, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 należało orzec o nieważności przedmiotowej tej części decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. Skargę do sądu administracyjnego na ww. decyzję złożył H. Z. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż., z dnia [...] września 2004 r. w przedmiocie nakazania skarżącemu rozbiórki stawu hodowlanego. Decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, art. 29 ust. 2 pkt 9 lit a) ustawy Prawo budowlane, poprzez jego zastosowanie, a przez to uznanie, iż skarżący, dokonując budowy stawu hodowlanego był zobowiązany przepisami prawa do uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy na podstawie przepisu art. 29 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, według stanu prawnego obowiązującego w marcu 2003 r. przed zmianą przepisu dokonanego ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, pozwolenie takie nie było wymagane, a zatem skarżący wypełnił wszystkie wymogi potrzebne do rozpoczęcia budowy stawu hodowlanego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpoznając sprawę pod tym kątem, należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaskarżona decyzja bowiem została wydana zgodnie z prawem. Przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja odmawiająca stwierdzenia Sygn. VII SA/Wa 719/09 nieważności decyzji w części nakazującej rozbiórkę stawu hodowlanego oraz stwierdzającą nieważność decyzji nakazującej rozbiórkę stawu hodowlanego w części dotyczącej uporządkowania i doprowadzenia terenu do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie nadzorcze, którego wynikiem była decyzja nakazująca rozbiórkę, prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż., zostało wszczęte w dniu 24 maja 2004 r., zatem w trakcie obowiązywania przepisów Prawa budowlanego po nowelizacji ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. I zgodnie z art. 7 ustawy nowelizującej, przepisy nowe były właściwymi dla oceny stanu faktycznego w oparciu, o który toczyło się postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 9 lit a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, ze zm.) - stan prawny na dzień wydania decyzji -wykonanie ziemnego stawu hodowlanego wymaga pozwolenia na budowę - ze względu na zastrzeżenie dotyczące wykonania tego typu obiektów zawarte w tym przepisem i zgodnie z generalną zasadą wynikającą z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Z tego względu podstawa prawna weryfikowanej decyzji którą stanowi art. 48 ust. 1 ustawy prawo budowlane jest prawidłowa. Bezsporny jest fakt, że inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę. Wynika to z materiału zgromadzonego w aktach sprawy jak i samych twierdzeń inwestora, iż posiadał tylko zezwolenie wodno-prawne. Zezwolenie to jest jednak, jak słusznie zauważyły organy administracji, jedynie jednym z dokumentów wymaganych do uzyskania pozwolenia na budowę. Okoliczność ta przesądza, że obiekt inwestora podlegał reżimowi prawnemu określonemu w art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, tym bardziej, że inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych na niego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Należy również nadmienić, że teren, na którym zlokalizowana jest inwestycja, nie został objęty planem zagospodarowania przestrzennego, nie została też wydana w stosunku do inwestycji decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z tego względu nie jest możliwe ustalenie zgodności obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym, a w konsekwencji legalizacja obiektu. Zdaniem Sądu, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, a następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie odmówił w tym zakresie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę, gdyż wydana została ona zgodnie z prawem. Sygn. VII SA/Wa 719/09 Organy administracji również prawidłowo oceniły obowiązek uporządkowania i przywrócenia terenu do stanu pierwotnego po wykonaniu rozbiórki oraz zawiadomienia Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ż. o wykonaniu orzeczonego decyzją obowiązku rozbiórki. Nakaz ten nie mieści się w dyspozycji art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Z tego względu w tej części decyzja wydana została bez podstawy prawnej, czym została wypełniona przesłanka stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Obligowało to organ kontrolny do stwierdzenia nieważności tej części decyzji. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.