VII SA/Wa 721/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), Protokolant Aleksandra Młyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2006 r. sprawy ze skargi E. i T. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji w postępowaniu nieważnościowym skargę oddala. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania zainteresowanych, uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] stycznia 1998 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał następujący stan faktyczny i prawny: Kierownik Urzędu Rejonowego w O. decyzją z dnia [...] stycznia 1998 r. nakazał E. i T. K. dokonać rozbiórki domu letniskowego położonego na działce nr [...] w L. gm. O. oraz uporządkować teren po rozbiórce w terminie do dnia [...] marca 1998 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2004 r., po wszczętym na wniosek zainteresowanych postępowaniu nadzorczym, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o rozbiórce. W wyniku odwołania małż. K., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2004 r. uchylił decyzję organu wojewódzkiego w części dotyczącej terminu wykonania rozbiórki, stwierdzając nieważność decyzji w tej części, a utrzymując w mocy kontrolowaną decyzję w pozostałej części. W wyniku kolejnego wniosku małż. K.. o stwierdzenie nieważności decyzji rozbiórkowej z 1998 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej z dnia [...] stycznia 1998 r. Rozpoznając odwołanie od tej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując art. 156 § 1 kpa oraz art. 157 § 3 kpa stwierdził, iż organ wojewódzki prowadził postępowanie administracyjne i orzekał w sprawie uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną z dnia [...] marca 2004 r. Tym samym [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego wyczerpał przesłankę z art. 156 § 1 pkt 3 kpa, zaś w postępowaniu odwoławczym zachodzi konieczność umorzenia takiego postępowania. Skargę na powyższą decyzję wnieśli małż. K. zarzucając, że decyzję o rozbiórce wydano z rażącym naruszeniem prawa, bowiem przepisy prawa budowlanego nie uprawniają organu do określenia terminu wykonania tego obowiązku, a nadto decyzja ta nie zawierała pouczenia o środku odwoławczym, co pozbawiło stronę możliwości jej zaskarżenia. Skarżący zarzucili też, że organ nie wskazał w uzasadnieniu faktów, które uznał za udowodnione, a dowód z wizji lokalnej z dnia 22 listopada 1996 r. nie może być uznany za wiarygodny, bowiem strona przedstawiła dokumenty wskazujące, iż domek letniskowy wybudowano w 1994 r., a nie w 1995 r. jak przyjął organ. W ocenie strony skarżącej organ orzekający o rozbiórce nie przeprowadził wnikliwego postępowania, naruszając przepisy art. 7 – 10, 77 i 107 § 3 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podkreślając iż zarzuty skarżących nie mają wpływu na zasadność podjętego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zapisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, nie orzekając o istocie sprawy. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sad zobowiązany jest do zbadania czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzorczym. Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, organ administracji w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W swej decyzji orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (vide wyrok NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1030/97). Tak określony zakres rozstrzygania w sprawie, dotyczącej wyłącznie samego stwierdzenia nieważności, wpływa na zakres działania organu odwoławczego, który też tylko w takim zakresie powinien sprawować kontrolę w toku instancji. Stwierdzenie nieważności decyzji służy eliminacji z obrotu prawnego jedynie takich rozstrzygnięć, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa. Działanie organu w trybie nadzoru sprowadza się więc do zbadania, czy w związku z wydawaniem decyzji objętej kontrolą wystąpiła którakolwiek z przesłanek wymienionych w przepisie art. 156 § 1 kpa. Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały w tym przepisie wymienione wyczerpująco, co oznacza, że nie podlegają one wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane ściśle lub nawet ścieśniająco. Wystąpienie choćby jednej z tych przesłanek stanowi o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji. Postępowanie nieważnościowe wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ nadzorczy może jednak odmówić wszczęcia takiego postępowania na podstawie art. 157 § 3 kpa. Decyzja wydana na tej podstawie jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej żądanie, legitymacji strony, istnienia przeszkód prawnych. Taką przeszkodą będzie res iudicata, tj. przypadek, w którym objęte wnioskiem rozstrzygnięcie było już weryfikowane w trybie nadzorczym. Jak trafnie stwierdził organ odwoławczy w niniejszej sprawie zachodzi przypadek rzeczy osądzonej, bowiem decyzja rozbiórkowa była weryfikowana w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności i zakończyła się decyzją ostateczną organu wojewódzkiego z dnia [...] marca 2004 r. Ponowne prowadzenie przez organ wojewódzki postępowania nadzorczego co do tej samej decyzji rozbiórkowej i wydanie decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. stanowi przypadek istnienia tożsamości sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza była ostateczna, a więc wyczerpuje przesłankę z art. 156 § 1 pkt 3 kpa i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności drugiej decyzji. Ponieważ jednak kpa wyłącza stosowanie sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym, organ II instancji w przypadku ustalenia, że decyzja I instancji jest dotknięta jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 kpa, może jedynie uchylić i zmienić decyzję lub uchylić decyzję i umorzyć postępowanie I instancji (np. naruszenie przepisów o właściwości, res iudicata, czy gdy decyzję skierowano do osoby nie będącej stroną w sprawie). Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 marca 1981 r. SA 472/81 podkreślając, że "organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z art. 138 kpa, tj. dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Niedopuszczalne jest stosowanie w takim przypadku art. 156 § 1 kpa, normującego sytuacje, w których organ wyższego stopnia działa nie jako organ odwoławczy w toku instancji, ale jako organ nadzoru, którego uprawnienia przy stosowaniu art. 156 kpa są węższe niż uprawnienia organu odwoławczego" (vide KPA. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, wyd. C.H.Beck, Warszawa, 2004). Taka właśnie sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie i organ odwoławczy nie mógł wydać innego orzeczenia niż zaskarżona decyzja. Zarzuty podnoszone w skardze sądowej, a dotyczące decyzji o rozbiórce, która została już zweryfikowana w postępowaniu nadzorczym zakończonym decyzją z dnia [...] marca 2004 r. organu wojewódzkiego a następnie decyzją GINB z dnia[...] maja 2004 r. (której strony nie zaskarżyły), nie podlegają rozpoznaniu. W tym stanie rzeczy skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270).