VII SA/Wa 721/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...] w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2017r., [...], po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] działającego w imieniu Marszałka Województwa [...] – utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2016r. nr [...] w przedmiocie usunięcia nakazanych nieprawidłowości. Organ wskazał, że [...] WINB decyzją z [...] czerwca 2016r. nakazał Wojewódzkiemu Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] - jako zarządcy obiektu budowlanego - jazu na rzece [...] w km 9+870 w [...], gmina [...] usunięcie do 31 grudnia 2016r. nieprawidłowości w stanie technicznym. GINB decyzją z [...] sierpnia 2016 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, [...] WINB ww. decyzją z [...] listopada 2016r. nakazał: 1. w korpusie przelewu stałego po odsłonięciu (odkopaniu) od strony WG : - usunąć zmurszałe fragmenty konstrukcji ceglanej oraz zdegradowane spoiny cegieł i uzupełnić je zaprawą ekspansywną; - odtworzyć widoczne elementy licowe z cegły pełnej przeznaczonej do licowania na zaprawie; - usunięte fragmenty korpusu oraz istniejące ubytki uzupełnić betonem hydrotechnicznym z jednoczesnym (monolitycznym) wykonaniem wzmocnienia korpusu w postaci płaszcza betonowego na całej jego powierzchni poniżej górnego kamiennego oblicowania przelewu oraz wykonać doszczelnienie korpusu bentomatą; 2. lewy przyczółek jazu od WG: - po odsłonięciu (odkopaniu) górnego skrzydełka, usunąć odłamaną część skrzydełka, a następnie wykonać pionowe zakończenie pozostałej konstrukcji w miejscu odłamania, odtworzyć odłamaną część skrzydełka z wykonaniem uszczelnionej dylatacji z częścią pozostawioną; - usunąć zmurszałe elementy pozostałej konstrukcji ceglanej i zastąpić je cegłą pełnej przeznaczonej do licowania na zaprawie; 3. lewy przyczółek jazu od strony WD: - po odsłonięciu (odkopaniu) na odcinku płyty wypadowej i korpusu wykonać wzmocnienie podłoża przyczółka np. z zastosowaniem pali jet- grounting; - usunąć odspojony odcinek półokrągłej korony przyczółka, a następnie odtworzyć go z cegły pełnej przeznaczonej do licowania na zaprawie; - usunąć zmurszałe fragmenty konstrukcji ceglanej, odsłoniętych od strony zasypki i uzupełnić betonem hydrotechnicznym, wraz z jednoczesnym (monolitycznym) wykonaniem wzmocnienia od strony zasypki w postaci płaszcza betonowego na całej odsłoniętej powierzchni przyczółka do wysokości spodu półokrągłej korony, następnie zasypać i zagęścić wykop; 4. prawy przyczółek: - po odsłonięciu (odkopaniu) górnego skrzydełka przyczółka usunąć uszkodzoną część skrzydełka na odcinku wyrwy, usunąć odspojone warstwy konstrukcji powyżej poziomych pęknięć, usunąć zdegradowane spoiny pozostawianych cegieł i uzupełnić je zaprawą ekspansywną, na oczyszczonych powierzchniach odtworzyć widoczne elementy licowe z cegły pełnej przeznaczonej do licowania na zaprawie, zasypać i zagęścić wykop; 5. wymienić zbutwiałe elementy drewnianego gurtu zabezpieczającego ponur od strony WG oraz odtworzyć zabezpieczenie gurtu narzutem kamiennym; 6. wymienić zbutwiałe elementy drewnianego gurtu pomiędzy płytą wypadową, a poszurem oraz drewnianego gurtu zabezpieczającego poszur od strony WD, wraz z uzupełnieniem brakujących kamieni ubezpieczenia poszuru; 7. wymienić zniszczone i uzupełnić brakujące cegły w płycie wypadu, usunąć zdegradowane spoiny cegieł i uzupełnić zaprawą. Dalej GINB wskazał, iż [...] WINB przeprowadził [...] listopada 2014r. kontrolę, która wykazała, że jaz jest w stanie technicznym zagrażającym bezpieczeństwu, wymagającym odbudowy przyczółków i przelewu stałego, płyty wypadowej, ponuru. Następnie zaznaczył, że w wykonanym w czerwcu 2014 r. opracowaniu pięcioletniej oceny stanu technicznego jazu piętrzącego stałego (ceglanego) wchodzącego w skład węzła wodnego rzeki [...] w km 9+870 w pkt 4.5 stwierdzono, że (...) w stanie obecnym jaz zagraża bezpieczeństwu i bez robót naprawczych nie może być użytkowany jako budowla piętrząca. Z książki obiektu wynika, iż jest to budowla hydrotechniczna, chroniąca przed powodzią, której właścicielem jest Skarb Państwa, a zarządcą skarżący. Dlatego WINB postanowieniem z [...] listopada 2015r. (utrzymanym w mocy [...] grudnia 2015r.), nałożył na skarżącego obowiązek dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego jazu. W ekspertyzie wskazano, że: ponur jazu wraz ze ścianką szczelną od strony wody górnej; przyczółek prawy wraz z fundamentem, przyczółek lewy wraz z fundamentem, korpus przelewu stałego wraz z fundamentem, ponur jazu wraz ze ścianką szczelną od strony wody dolnej, są w stanie awaryjnym, który wg autorów ww. opracowania świadczy, że konstrukcja wykazuje trwałe uszkodzenia i silne zarysowania, pęknięcia i miejscową utratę stateczności, natomiast płyta wypadowa jest w stanie niezadowalającym (elementy uległy znacznej korozji, wykazują objawy znacznych ugięć i uszkodzeń). W podsumowaniu (pkt 9), autorzy na str. 24 m.in. wskazano, że: stan techniczny obiektu zagrażający bezpieczeństwu, (...) ze względu na zły stan techniczny obiekt nie powinien być eksploatowany jako obiekt piętrzący; nie jest możliwe jego bezpieczne użytkowanie (...) za konieczne uznano całkowitą wymianę elementów konstrukcyjnych objętych ekspertyzą. Dalej GINB powołał art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawo budowlane (Dz. U. z 2016r., poz. 290) i nadmienił, że w pkt 10 ekspertyzy określono zakres robót niezbędnych do wykonania w celu zapewnienia bezpiecznego użytkowania jazu oraz stwierdzono, że w celu zapewnienia dalszego bezpiecznego użytkowania jazu konieczna jest jego całkowita rozbiórka i budowa nowego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ wojewódzki ustalił m.in., że jaz wraz z jazem ruchomym zlokalizowanym bezpośrednio w nowym korycie rzeki, wchodzi w skład węzła wodnego, co powoduje, że jazy te ze sobą współpracują podczas przepływu wezbrań powodziowych. Wykonanie jedynie rozbiórki jazu spowodowałoby niekontrolowany przepływ wód powodziowych i stanowiłoby zagrożenie powodziowe dla terenów położonych powyżej i poniżej węzła wodnego. Wyłączenie (likwidacja) jazu zagrażałoby stateczności pozostałych budowli węzła wodnego oraz gruntom użytkowanym rolniczo. W ocenie GINB, ze względu na m.in. funkcję przeciwpowodziową obiektu, umożliwiającą bezpieczne użytkowanie innych obiektów i mienia, koniecznym jest wykonanie ww. robót budowlanych. Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, że jedynym rozwiązaniem, przy poniesieniu jak najmniejszych kosztów Skarbu Państwa, jest rozbiórka niepotrzebnego obiektu z zabezpieczeniem kanału przed dużymi wodami powodziowymi np. wykonanie kaskady z koszy kamiennych – przeciwerozyjnych – organ wskazał, że właściciel ani zarządca nie podejmowali ostatnio (poza bieżącą konserwacją w 2013 r.) działań, w celu doprowadzenia obiektu do stanu technicznego zgodnego z prawem. Natomiast organ w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym nakazuje usunięcie nieprawidłowości (wyrok NSA z 7.09.2016 r., sygn. akt II OSK 466/15. Organ odwoławczy zaznaczył także, powołując się na orzecznictwo, że organ nie jest związany brakiem środków finansowych adresata, a jedynie orzeka o obowiązku usunięcia niewłaściwego stanu technicznego. Podkreślił także, że jaz jest urządzeniem melioracji wodnych podstawowych zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy z 18.07.2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469, ze zm.) Stwierdził też, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania. Skargę na ww. decyzję złożył Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] i wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji organu I instancji, a w razie zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa o stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji zarzucił naruszenie: - prawa materialnego a) art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, iż przepis ten dopuszcza możliwość wydania nakazu wykonania robót budowlanych polegających na remoncie jazu, mimo że jaz wymaga robót dalej idących tj. odbudowy bądź rozbiórki zgodnie z Opracowaniem pięcioletniej oceny stanu technicznego jazu z czerwca 2014 r. oraz ekspertyzą stanu technicznego jazu z marca 2016r. wykonaną w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, co skutkowało bezpodstawnym nałożeniem ww. obowiązku; b) art. 67 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, pomimo istnienia przesłanek, gdyż jaz nie jest użytkowany (nie piętrzy) i nie nadaje się do odbudowy, c) art. 61, 62 i 66 Prawa budowlanego poprzez nie skierowanie decyzji w pierwszej kolejności do właściciela obiektu budowlanego, lecz do podmiotu, który uprawniony jest jedynie do utrzymywania urządzeń melioracji wodnej podstawowej (tj. eksploatacji, konserwacji i remontu w celu zachowania funkcji), a więc nie do ich odbudowy bądź rozbiórki i któremu jaz nie został przekazany w zarząd i tym samym nie legitymuje się tytułem prawnym do tegoż obiektu, a także poprzez nie zwrócenie się właściciela o wyjaśnienie czy zamierza odbudować jaz, a więc organ nie dokonał ustaleń czy obiekt nadaje się do odbudowy, d) art. 11 ust. 1 pkt 4, art. 9 ust. 1 pkt 4a i 19, art. 14 ust. 4, art. 14a ust. 1, art. 64 ust. 2 oraz art. 217 ust. 1 Prawo wodne oraz art. 43 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, dalej "u.g.n.") i błędne przyjęcie, że zarządcą, a więc podmiotem zobowiązanym do remontu jazu jest skarżący w imieniu Marszałka Województwa [...], przy pominięciu, że Prawo wodne przewiduje, iż marszałek wykonuje w imieniu Skarbu Państwa uprawnienia właścicielskie jedynie do wód płynących i gruntu pod wodami płynącymi stanowiącymi nieruchomości Skarbu Państwa, a nadto, że jazu nie skarżącemu nie przekazano w zarząd i nie posiada on innego tytułu prawnego do tego obiektu, który jako urządzenie wodne nie stanowi części składowej nieruchomości. II. naruszenie prawa procesowego: a) poprzez niezastosowanie procedury przewidzianej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 30 sierpnia 2004r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz.U.2004.198.2043), b) art. 7 kpa, w zw. z art. 28 kpa, art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a przez to utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, c) art. 8 i art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez nienależyte uzasadnienie prawne i faktyczne zaskarżonej decyzji z uwagi na brak argumentacji odnośnie przyczyn, dla których organ przy określaniu robót nie oparł się na wynikach opracowania pięcioletniej oceny stanu technicznego jazu z czerwca 2014 r. oraz ekspertyzy z marca 2016 r., a nadto na jakiej podstawie ustalił, że wyłączenie (likwidacja) jazu zagrażałaby stateczności pozostałych budowli węzła wodnego oraz gruntom rolniczym. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2017r. utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2016r. nakazującą, w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawo budowlane, usunięcie złego stanu technicznego przedmiotowego jazu poprzez wykonanie wyszczególnionych robót naprawczych. Zaznaczyć zatem na wstępie należy, że celem art. 66 Prawa budowlanego jest doprowadzenie do właściwego, bezpiecznego stanu technicznego obiektów budowlanych oraz użytkowania ich w sposób niezagrażający wymienionym w ustawie dobrom chronionym. Przy zastosowaniu nakazów na podstawie omawianej regulacji prawnej nie mają zatem znaczenia okoliczności, które doprowadziły do sytuacji spełniających przesłanki określone w tym artykule. Organ nadzoru budowlanego nie bada więc przyczyn powstania nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu, kto ponosi odpowiedzialność za stwierdzony stan i czy posiada środki finansowe na doprowadzenie obiektu do właściwego stanu technicznego. Podkreślenia wymaga również to, że decyzja wydana w omawianym trybie jest decyzją związaną, co oznacza, że zaistnienie przesłanek wskazanych w tym przepisie, w niniejszej sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego jazu, obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji, mocą której właściciel lub zarządca nieruchomości będzie zobowiązany podjąć działania określone tą decyzja by usunąć stwierdzone nieprawidłowości. Wystąpienie przesłanki wymaga reakcji organu w postaci decyzji zobowiązującej do wykonania określonych czynności w celu usunięcia nieprawidłowości. Przy uwzględnieniu celu art. 66 ust.1 pkt 3 w związku z art. 61 Prawa budowlanego, to jest doprowadzenia do odpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego, organy winny zatem przed nałożeniem konkretnych obowiązków wyjaśnić wszelkie kwestie, aby mieć pewność, że ich wykonanie doprowadzi do skutecznego i trwałego skutku, a nie jedynie do krótkotrwałej poprawy stanu technicznego obiektu. Jest to szczególnie istotne w sytuacji, gdy w przedłożonych ekspertyzach – jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie - wskazuje się, że w celu zapewnienia dalszego bezpiecznego użytkowania jazu konieczna jest jego całkowita rozbiórka i budowa nowego, za konieczne uznano całkowitą wymianę elementów konstrukcyjnych objętych ekspertyzą. W przedstawionej sytuacji organy winny zatem w pierwszej kolejności rozważyć, czy w sprawie nie znajdował zastosowania art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Przesłankami wydania - w oparciu o ww. przepis - nakazu rozbiórki obiektu jest bowiem to, aby obiekt był nieużytkowany lub niewykończony, a przy tym nie nadawał się do remontu. W omawianym przypadku organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, którego celem jest również ustalenie, czy i w jaki sposób właściciel obiektu budowlanego ma zamiar usunąć istniejące naruszenia. Zwrot "nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia", o którym mowa w art. 67 ust. 1 cyt. ustawy, odnosi się więc nie tylko do obiektywnej niemożności przeprowadzenia remontu, odbudowy lub wykończenia, ale również do braku zamiaru właściciela doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] podnosił w toku postępowania, że jaz jest nieużytkowany (nie piętrzy) i nie nadaje się do odbudowy, powołując się - oprócz ekspertyzy z 2016r. - na wyniki zawarte w opracowaniu pięcioletniej oceny stanu technicznego jazu z czerwca 2014 r. Rację ma skarżący również co do tego, że w decyzjach organów obu instancji nie uzasadniono wystarczająco stanowiska, że likwidacja jazu zagrażałaby stateczności pozostałych budowli przedmiotowego węzła wodnego oraz gruntom rolniczym. Stanowisko to zostało zaakceptowane przez organ II instancji z również lakoniczną argumentacją, że ze względu na m.in. funkcję przeciwpowodziową obiektu, umożliwiającą bezpieczne użytkowanie innych obiektów i mienia, koniecznym jest wykonanie ww. robót budowlanych. W ocenie Sądu, postepowanie zostało zatem przeprowadzone z naruszeniem art. 7, 77 § 1 k.p.a., 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 67 Prawa budowlanego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy przeprowadzą postępowanie z uwzględnieniem ww. oceny. W przypadku potwierdzenia zgody skarżącego na wykonanie rozbiórki, zastosowanie art. 67 Prawa budowlanego uzależnione będzie od uprzedniego dogłębnego sprawdzenia (np. poprzez zobowiązanie skarżącej do uzupełnienia ekspertyzy), czy istnieje możliwość likwidacji spornego jazu z całego systemu urządzeń przeciwpowodziowych. W ocenie Sądu, nie można było natomiast podzielić stanowiska Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] odnośnie naruszenia przepisów wymienionych w pkt II lit d skargi. Wyjaśnić bowiem trzeba, że art. 66 ust. 1 powiązany jest z art. 61 Prawo budowlane, który jednoznacznie określa kto jest adresatem decyzji wydawanej w sytuacjach wskazanych w art. 66 ust. 1 ( jak i art. 67) tej ustawy. Adresatami decyzji są - w zależności od stanu faktycznego sprawy – właściciel (użytkownik wieczysty) zarządca. Zasadnicze znaczenie ma więc to, kto jest właścicielem obiektu budowlanego albo kto sprawuje nad nim zarząd. W pojęciu "zarządca obiektu budowlanego" mieści się zarówno podmiot władający całą nieruchomością, na rzecz którego ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe, a także podmiot, który włada nieruchomością z tytułu umowy o korzystaniu z cudzej rzeczy - pojęciem "zarządcy obiektu budowlanego" należy objąć każdą osobę, tj. użytkownika, dzierżawcę, najemcę, władającego tym obiektem na podstawie zawartego z właścicielem stosunku prawnego, na której spoczywa obowiązek zarządzania tą nieruchomością (wyrok WSA we Wrocławiu z 25 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 167/12, LEX nr 1229042). Stosownie zaś do art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.) programowanie, planowanie, nadzorowanie wykonywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, w trybie, o którym mowa w art. 74 ust. 2, urządzeń melioracji wodnych podstawowych, oraz utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych podstawowych należy do marszałka województwa. W art. 70 ust. 3 Prawa wodnego ustawodawca zobligował marszałków województwa do prowadzenia ewidencji urządzeń melioracji wodnych. Prowadzenie wspomnianej ewidencji określone zostało w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 grudnia 2004 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 7, poz. 55), które określa jednocześnie podstawy do wpisu bądź zmniejszenia stanu ewidencyjnego. Zgodnie z art. 72 ust. 1 Prawa wodnego, urządzenia melioracji wodnych podstawowych stanowią własność Skarbu Państwa. Natomiast na podstawie art. 75 ust. 2 cyt. ustawy, zadanie utrzymywania urządzeń melioracji wodnych wykonywane przez marszałka województwa jest zadaniem z zakresu administracji rządowej. Z § 4 statutu Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] (Załącznik do Uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lipca 2014r.) wynika, że Zarząd jest samorządową jednostką budżetową. W § 6 wskazuje się, że do zadań Zarządu należy w szczególności: utrzymanie i eksploatacja urządzeń melioracji wodnych podstawowych oraz wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych dla potrzeb rolnictwa, a także innych wód, dla których prawa właścicielskie wykonuje Marszałek Województwa [...], ponadto jako wynika z § 13 wykonywanie praw właścicielskich w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa oraz do gruntów pokrytych płynącymi wodami powierzchniowymi; Nie zasługiwał zatem na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 11 ust. 1 pkt 4, art. 9 ust. 1 pkt 4a i 19, art. 14 ust. 4, art. 14a ust. 1, art. 64 ust. 2 oraz art. 217 ust. 1 Prawo wodne, czy art. 43 u.g.n. Mając powyższe oceny na uwadze, Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie i na mocy art. 145 § 1 pkt c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369). Orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 w zw. 250 § 1 ww. ustawy.