VII SA/Wa 721/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Ścieszka, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2026 r. sprawy ze sprzeciwu A. K. od decyzji Ministra Finansów i Gospodarki z dnia 11 lutego 2026 r. znak: PR9.8011.12.2024.GOX w przedmiocie zwrotu opłaty legalizacyjnej oddala sprzeciw Minister Finansów i Gospodarki (Minister) decyzją z 11 lutego 2026 r., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: k.p.a.) oraz art. 49a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r., poz. 418), po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji Wojewody Małopolskiego z 29 grudnia 2023 r. odmawiającej zwrotu kwoty 150.000,00 zł z tytułu opłaty legalizacyjnej ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: PINB w K. ) z [...] października 2010 r. –uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat G. postanowieniem z [...] stycznia 2010 r. wstrzymał roboty budowlane inwestorowi – A. K. , polegające na budowie obiektu budowlanego dobudowanego do budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na działkach nr [...] obr. [...] P. przy ul. Z. w K. , realizowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, nakazał zabezpieczyć obiekt budowlany przed dostępem osób trzecich oraz nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia w PINB K. - Powiat G. dokumentów związanych z budową obiektu budowlanego na ww. działkach. Następnie PINB w K. - Powiat G. postanowieniem z [...] października 2010 r. ustalił wymaganą opłatę legalizacyjną w wysokości 150.000,00 zł. Opłata legalizacyjna została zapłacona w dniu 25 października 2010 r. Decyzją z 16 lutego 2011 r. PINB w K. zatwierdził projekt budowlany pn. "Budynek mieszkalny wielorodzinny w K. przy ul. Z. działki nr [...] obr. [...] P. ". Małopolski Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: "Małopolski WINB") decyzją z 2 czerwca 2011 r. uchylił decyzję PINB w K. z [...] lutego 2011 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z 3 lutego 2012 r. PINB w K. zatwierdził ponownie projekt budowlany dla powyższej inwestycji i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku. Małopolski WINB decyzją z 13 lipca 2012 r. uchylił powyższą decyzję w całości i orzekł o rozbiórce samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Skarga inwestora na ww. decyzję Małopolskiego WINB z 13 lipca 2012 r. została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1356/12. Natomiast skarga kasacyjna od ww. wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2014 r., sygn. akt II OSK 787/13. W związku z powyższym PINB w K. wszczął postępowanie egzekucyjne względem następców prawnych M. K. . Postanowieniem z [...] maja 2017 r. uznał zarzuty następców prawnych względem prowadzonego postępowania za niezasadne, a Małopolski WINB postanowieniem z 31 października 2017 r. utrzymał w mocy wspomniane postanowienie. Wyrokiem z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 60/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił postanowienie Małopolskiego WINB z 31 października 2017 r. oraz postanowienie z dnia 11 maja 2017 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB w K. postanowieniem z [...] września 2020 r. umorzył postępowanie egzekucyjne, stwierdzając, że została wykonana rozbiórka obiektu. A. K. pismem z 7 lipca 2021 r. wezwała Wojewodę Małopolskiego (dalej: Wojewoda, organ I instancji) do zwrotu opłaty legalizacyjnej w wysokości 150.000,00 zł wraz z odsetkami z powodu wykonania rozbiórki obiektu, opierając się na treści art. 49a ust. 1 Prawa budowlanego. Wnioskodawczyni wskazała, że wobec wykonania rozbiórki obiektu - budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. Z. w K. , którego realizację rozpoczęto bez pozwolenia na budowę (rozbiórka orzeczona decyzją Małopolskiego WINB z 13 lipca 2012 r.) - żąda na podstawie art. 49a ust. 1 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r.) zwrotu wpłaconej opłaty legalizacyjnej. Powołany przepis stanowił, że w przypadku uchylenia w postępowaniu odwoławczym decyzji, o której mowa w art. 49 ust 4 i wydania decyzji, o której mowa w art. 48 ust. 1 uregulowana opłata legalizacyjna podlega zwrotowi. Decyzją z 9 grudnia 2021 r. Wojewoda Małopolski odmówił skarżącej zwrotu opłaty legalizacyjnej, uznając, że do niniejszej sprawy należy skorzystać z treści wspomnianego przepisu sprzed nowelizacji. Zgodnie z literalnym rozumieniem treści przepisu zwrot opłaty legalizacyjnej był możliwy jedynie w przypadku, w którym uchylenie decyzji zostało oparte na podstawie art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego, a decyzja została wydana na podstawie art. 48 ust. 1 tej ustawy. W niniejszej sprawie Małopolski WINB w Krakowie wydał decyzję o rozbiórce na podstawie art. 50a ust. 1 Prawa budowlanego, przez co uiszczona opłata legalizacyjna nie ulega zwrotowi. Decyzją z 19 lipca 2022 r. Minister Finansów utrzymał w mocy ww. decyzję. Natomiast wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2026/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Finansów z dnia 19 lipca 2022 r. oraz decyzję Wojewody Małopolskiego z 9 grudnia 2021 r., uznając, że choć organy dobrze zinterpretowały wspomniany przepis, to kwotę 150.000,00 zł można zakwalifikować jako nienależną opłatę legalizacyjną, czyli nadpłatę, która podlegałaby zwrotowi. Zdaniem Sądu, przepis art. 49a ust. 1 Prawa budowlanego jest wystarczająco precyzyjny i jasny, dlatego przy jego interpretacji należy poprzestać na wykładni językowej, co oznacza, że wbrew stanowisku skarżącej - nie można stosować per analogiam do okoliczności faktycznoprawnych niniejszej sprawy. Jednak, w opinii Sądu, organy obu instancji nie rozważyły przedmiotowej sprawy pod kątem zakwalifikowania opłaty legalizacyjnej jako nadpłaty w trybie art 72 § 1 i art 73 § 1 w związku z art. 78 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa w związku z art. 49c ust. 1 Prawa budowlanego. Opłata legalizacyjna jest opłatą w rozumieniu art. 3 pkt 3 lit. c Ordynacji podatkowej natomiast z treści art. 49c ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 19 września 2020 r. wynika, że do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. Zdaniem WSA odpowiednie stosowanie przepisów ustawy Ordynacja podatkowa oznacza, że w pierwszej kolejności stosuje się przepisy ustawy Prawa budowlanego, a dopiero w braku odpowiednich uregulowań - przepisy ustawy Ordynacji podatkowej (np. do kwestii związanych m.in. z nadpłatą i stwierdzeniem nadpłaty opłaty legalizacyjnej). W związku z tym Sąd wskazał: "Wojewoda, a następnie Minister powinni ocenić, czy na skutek wydania postanowienia o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej i jej uiszczenia oraz w konsekwencji upadku postępowania legalizacyjnego w niniejszej sprawie powstała nadpłata (nienależna opłata legalizacyjna) w rozumieniu art. 72 § 1 O.p.". Wojewoda Małopolski ponownie rozpatrzył sprawę wniosku o zwrot uiszczonej opłaty legalizacyjnej. Wskazywał zatem, że w sytuacji uchylenia decyzji PINB w K. dotyczącej legalizacji samowoli budowlanej, a następnie wydania przez Małopolskiego WINB decyzji o rozbiórce, upadła przyczyna uzasadniająca uiszczenie przez inwestora opłaty legalizacyjnej. Zatem opłata legalizacyjna stała się świadczeniem nienależnym - nadpłatą w rozumieniu art. 72 ustawy Ordynacja podatkowa. Jednak prawo inwestora do zwrotu uiszczonej opłaty legalizacyjnej (nadpłaty) wygasło, na skutek upływu terminu, o którym mowa w art. 80 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa. Analizując okoliczności sprawy w aspekcie art. 77 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja organ wskazywał, że bieg terminu wygaśnięcia prawa do zwrotu nadpłaty rozpoczął się z końcem 2012 r., w którym wydana została ww. ostateczna decyzja Małopolskiego WINB z 13 lipca 2012 r. Zatem prawo do zwrotu nadpłaty z tytułu uiszczonej opłaty legalizacyjnej wygasło w 2017 roku. Nawet gdyby przyjąć, że termin wygaśnięcia prawa do zwrotu opłaty legalizacyjnej może być liczony dopiero od daty wejścia w życie art. 49c ustawy Prawo budowlane (nowelizacji ustawy Prawo budowlane z dnia 20 lutego 2015 r - Dz. U 2015 r. poz.443) umożliwiającej odpowiednie stosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej do opłaty legalizacyjnej ustalonej przez PINB w K. w 2010 r., to prawo do zwrotu nadpłaty z tytułu uiszczonej opłaty legalizacyjnej również wygasło na skutek upływu 5 - letniego okresu, o którym mowa w art. 80 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa. Bieg terminu wygaśnięcia prawa do zwrotu nadpłaty może być przerwany wskutek złożenia wniosku o zwrot nadpłaty lub wniosku o stwierdzenie nadpłaty. Po przerwie termin ten biegnie na nowo (art. 80 § 3 ustawy Ordynacja podatkowa). A. K. złożyła wniosek o zwrot nadpłaty (uiszczonej opłaty legalizacyjnej) w dniu 7 lipca 2021 r., tj. po wygaśnięciu prawa do zwrotu nadpłaty, dlatego wniosek nie wywołał skutku w postaci przerwania biegu terminu wygaśnięcia, o którym mowa w art. 80 § 3 ustawy Ordynacja podatkowa. Wobec wygaśnięcia prawa do zwrotu nadpłaty Wojewoda Małopolski, decyzją z 29 grudnia 2023 r. odmówił wnioskodawczyni zwrotu uiszczonej opłaty legalizacyjnej. Od decyzji Wojewody Małopolskiego odwołanie złożyła A. K. . Minister Finansów decyzją z 19 kwietnia 2024 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Minister uznał, że wobec orzeczenia przez Małopolskiego WINB nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku (którego budowę kontynuowano, pomimo jej wstrzymania przez PINB w K. ) niemożliwym stało się pozytywne zakończenie procesu legalizacyjnego. Jednocześnie, w sytuacji uchylenia decyzji PINB dotyczącej legalizacji samowoli budowlanej, a następnie wydania przez Małopolskiego WINB decyzji o rozbiórce, upadła przyczyna uzasadniająca uiszczenie przez inwestora opłaty legalizacyjnej. W związku z powyższym Minister, stosując odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, uznał, że w niniejszej sprawie opłata legalizacyjna utraciła cel, któremu miała służyć i stała się świadczeniem nienależnym - nadpłatą w rozumieniu art. 72 ustawy Ordynacja podatkowa. Dniem powstania nadpłaty, w ocenie Ministra Finansów, był dzień wydania przez Małopolskiego WINB decyzji o rozbiórce nielegalnie wybudowanego obiektu budowlanego, tj. 13 lipca 2012 r. Dzień ten jest zatem początkiem biegu terminu do zwrotu nadpłaty. Zatem - jak wskazał Minister - prawo do zwrotu nadpłaty z tytułu uiszczonej opłaty legalizacyjnej wygasło w 2017 roku. Natomiast A. K. wezwała Wojewodę Małopolskiego (wierzyciela) do zwrotu wpłaconej w dniu 25 października 2010 r. opłaty legalizacyjnej pismem z 7 lipca 2021 r. Jak z tego wynika, prawo inwestora do zwrotu uiszczonej opłaty legalizacyjnej (nadpłaty) wygasło na skutek upływu terminu, o którym mowa w art. 80 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa. Na powyższą decyzję strona złożyła skargę. Wyrokiem z dnia 22 listopada 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1780/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. na decyzję Ministra Finansów z 19 kwietnia 2024 r. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej A. K. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 października 2025 r., sygn. akt III FSK 752/25 uchylił zaskarżony wyrok oraz uchylił decyzję Ministra Finansów z 19 kwietnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż cyt. "sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok związany był oceną prawną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażoną w wyroku z 3 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2026/22. W wyroku tym Sąd wskazał, że poniesiona przez skarżącą opłata legalizacyjna stanowi "nadpłatę" w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej i "odpowiednie" zastosowanie mają przepisy działu III tej ustawy. Oznacza to, że Sąd przesądził kwestię charakteru prawnego opłaty legalizacyjnej. Z powyższej oceny sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku wywiódł jednak zbyt daleko idący wniosek, że to przepisy dotyczące zwrotu nadpłaty tj. instytucja wygaśnięcia prawa do zwrotu ma wprost zastosowanie wskazując, że "iż w niniejszej sprawie do opłaty legalizacyjne należało zastosować również regulacje tego działu Ordynacji podatkowej, które normują zasady przedawnienia zwrotu rzeczonej "nadpłaty", w tym art. 80 § 1 tej ustawy, skoro brak w powyższym zakresie stosownych regulacji w przedmiotowym zakresie nie zawierają przepisy Prawa budowlanego". Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zastrzeżenia natury zasadniczej budzi już sama ocena prawna wyrażająca się w stwierdzeniu, że prawo do zwrotu opłaty legalizacyjnej w przedmiotowej sprawie mogło być w ogóle objęte hipotezą przepisu art. 80 § 1 o.p., wprowadzającego 5-letni termin wygaśnięcia prawa do nadpłaty "podatku", stosowanego na mocy odesłania zawartego w art. 49c ust. 1 ustawy Prawo budowlane odpowiednio wobec opłat legalizacyjnych ustalanych w trybie powyższej ustawy. Sąd zaznaczył, że art. 49c ust. 1 u.p.b., który odsyłał do odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej do opłat legalizacyjnych, wszedł w życie z dniem 28 czerwca 2015 r. na mocy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie przy tym z regułą intertemporalną zawartą w art. 6 ust. 1 i ust. 3 ww. ustawy nowelizującej Prawo budowlane, do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną (tj. do dnia 28 czerwca 2015 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe, a w odniesieniu do opłat legalizacyjnych znowelizowane przepisy, w tym odesłanie do odpowiedniego stosowania Ordynacji podatkowej, zawarte w nowo wprowadzonym przepisie art. 49c ust. 1, stosuje się jedynie do "opłat legalizacyjnych [...] ustalanych w postępowaniach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy". Finalnie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw w związku z omówionymi wyżej regułami intertemporalnymi wynikającymi z art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, do przyjęcia przez sąd pierwszej instancji w odniesieniu do opłaty legalizacyjnej ostatecznie ustalonej 5 lat wcześniej przed wejściem w życie ww. ustawy możliwości zastosowania przepisu art. 80 § 1 o.p. przewidującego wygaśnięcie prawa do jej zwrotu. Powyższa zmiana umożliwiająca odpowiednie stosowanie Ordynacji podatkowej wobec opłat legalizacyjnych nie obowiązywała w stanie faktycznym niniejszej sprawy. W dacie wskazanej przez sąd pierwszej instancji - 13 lipca 2012 r., tj. w dniu wydania przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie ostatecznej o rozbiórce obiektu budowlanego, którego dotyczyła opłata legalizacyjna, przepis art. 49c ust. 1 u.p.b. który odsyłał do odpowiedniego stosowania przepisów Ordynacji podatkowej - jeszcze nie obowiązywał, a w realiach przedmiotowej sprawy nie zachodzi możliwość nadania mu ani skutku retroaktywnego ani charakteru retrospektywnego. Kontynuując Naczelny Sad Administracyjny uznał, iż cyt. "kluczową kwestią w niniejszej sprawie było ustalenie momentu, kiedy powstał obowiązek zwrotu opłaty legalizacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego konieczne w powyższym zakresie jest odwołanie się i zastosowanie wprost konstytucyjnych zasad w celu doprowadzenia do stanu równości podmiotów wobec prawa. W obecnym stanie prawnym ustawodawca wprowadził jednolity termin 30 dni od dnia wykonania rozbiórki niezależnie od podstawy prawnej nakazu rozbiórki. Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kierując się powyższymi konstytucyjnymi zasadami należało stwierdzić, że opłata legalizacyjna powinna zostać zwrócona w terminie 30 dni od dnia stwierdzenia wykonania rozbiórki, zgodnie z art. 49a u.p.b. Oznacza to, że w przedstawionych okolicznościach prawnych, sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do przyjęcia, że termin zwrotu opłaty legalizacyjnej ustalonej w 2010 r. upłynął na zasadach określonych w art. 77 § 1 pkt 1 i art. 80 § 1 o.p. i że nastąpiło to najpóźniej z końcem 2012 r.". Tym samym NSA jednoznacznie przesądził, iż zastosowanie w niniejszej sprawie do zwrotu opłaty legalizacyjnej mają jedynie przepisy ustawy Prawo budowlane nie zaś, wadliwie stosowane do tej pory, przepisy ustawy Ordynacja podatkowa. W powyższych uwarunkowaniach, Minister Finansów uchylając decyzję organu I instancji odwołał się do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2025 r., sygn. akt III FSK 752/25, który wiąże organ na zasadzie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.). Zauważał zatem, że zgodnie z poglądem prawnym wyrażonym w powyższym orzeczeniu zastrzeżenia natury zasadniczej budzi ocena prawna wyrażająca się w stwierdzeniu, że prawo do zwrotu opłaty legalizacyjnej w przedmiotowej sprawie mogło być w ogóle objęte hipotezą przepisu art 80 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, wprowadzającego 5-letni termin wygaśnięcia prawa do nadpłaty "podatku", stosowanego - na mocy odesłania zawartego w art. 49c ust. 1 ustawy Prawo budowlane - odpowiednio wobec opłat legalizacyjnych ustalanych w trybie powyższej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż art. 49c ust. 1 Prawa budowlanego, który odsyłał do odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej do opłat legalizacyjnych, wszedł w życie z dniem 28 czerwca 2015 r. na mocy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z regułą intertemporalną zawartą w art. 6 ust. 1 i ust 3 ww. ustawy nowelizującej Prawo budowlane, do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną (tj. do dnia 28 czerwca 2015 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe, a w odniesieniu do opłat legalizacyjnych znowelizowane przepisy, w tym odesłanie do odpowiedniego stosowania Ordynacji podatkowej, zawarte w nowo wprowadzonym przepisie art. 49c ust. 1, stosuje się jedynie do "opłat legalizacyjnych [...] ustalanych w postępowaniach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy". W realiach niniejszej sprawy ostateczną decyzją, w rozumieniu wyżej cytowanych przepisów ustawy nowelizującej, była decyzja Małopolskiego WINB z 13 lipca 2012 r., którą na podstawie art. 49 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623) organ wojewódzki uchylił w postępowaniu odwoławczym decyzję PINB w K. z [...] lutego 2012 r. w całości i orzekł na podstawie art. 50a ust. 1 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania) inwestorowi – A. K. "rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego: budynku mieszkalnego wielorodzinnego, oznaczonego na projekcie jako "segment III", dobudowanego do budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] przy ul. Z. w K. , na działkach nr [...] obr. [...] P. , którego budowę kontynuowano pomimo jej wstrzymania postanowieniem PINB w K. z [...] stycznia 2010 r., wydanym w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane". Skarga Pani A. K. na ww. decyzję Małopolskiego WINB z 13 lipca 2012 r. została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1356/12, zaś skarga kasacyjna od ww. wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2014 r., sygn. akt II OSK 787/13. W konsekwencji w ocenie NSA brak jest podstaw do przyjęcia, w odniesieniu do opłaty legalizacyjnej, ostatecznie ustalonej 5 lat wcześniej przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, możliwości zastosowania przepisu art. 80 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa przewidującego wygaśnięcie prawa do jej zwrotu, albowiem przepis art. 49c ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który odsyłał do odpowiedniego stosowania przepisów Ordynacji podatkowej, jeszcze nie obowiązywał, a w realiach przedmiotowej sprawy nie zachodziła możliwość nadania mu ani skutku retroaktywnego ani charakteru retrospektywnego. W konkluzji wywodu prawnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż kluczową kwestią w niniejszej sprawie było ustalenie momentu, kiedy powstał obowiązek zwrotu opłaty legalizacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego konieczne w powyższym zakresie jest odwołanie się i zastosowanie wprost konstytucyjnych zasad w celu doprowadzenia do stanu równości podmiotów wobec prawa. W obecnym stanie prawnym ustawodawca wprowadził bowiem jednolity termin 30 dni od dnia wykonania rozbiórki niezależnie od podstawy prawnej nakazu rozbiórki. Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kierując się powyższymi konstytucyjnymi zasadami należało stwierdzić, że opłata legalizacyjna powinna zostać zwrócona w terminie 30 dni od dnia stwierdzenia wykonania rozbiórki, zgodnie z art. 49a ustawy Prawo budowlane. Oznacza to, że w przedstawionych okolicznościach prawnych, brak było podstaw prawnych do przyjęcia, że termin zwrotu opłaty legalizacyjnej ustalonej w 2010 r. upłynął na zasadach określonych w art 77 § 1 pkt 1 i art. 80 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa i że nastąpiło to najpóźniej z końcem 2012 r. Uzasadniając zatem przyczyny uchylenia decyzji Wojewody Małopolskiego z 29 grudnia 2023 r. Minister w pierwszej kolejności wskazał na błędne zinterpretowanie przez Wojewodę Małopolskiego żądania strony, które przez cały okres procedowania sprawy administracyjnej dotyczyło w istocie zwrotu opłaty legalizacyjnej. W treści żądania z 7 lipca 2021 r. A. K. wezwała Wojewodę Małopolskiego do zwrotu opłaty legalizacyjnej, powołując się na przepis art. 49a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r.). Analogiczne co do istoty żądania zawierały pisma strony z 30 grudnia 2021 r. - będące odwołaniem od decyzji Wojewody Małopolskiego z 9 grudnia 2021 r. oraz z 11 stycznia 2024 r. - będące odwołaniem od decyzji Wojewody Małopolskiego z 29 grudnia 2023 r. Analiza materiału dowodowego, w tym argumentacji prawnej prezentowanej w wymienionych pismach wskazuje, iż intencją strony nie był zwrot nadpłaty, posiadający jako instytucja prawa podatkowego legalne odniesienie w przepisach Ordynacji podatkowej, lecz żądanie zwrotu zapłaconej opłaty legalizacyjnej w oparciu o wskazane w pismach przepisy ustawy Prawo budowlane. W związku z powyższym w ocenie Ministra Finansów i Gospodarki, organ I instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego w zakresie właściwej identyfikacji przedmiotu postępowania - w przypadku wątpliwości co do zakresu żądania organ nie mógł go samodzielnie interpretować (w analizowanym przypadku na niekorzyść wnioskodawczyni), miał zaś obowiązek wezwać stronę do sprecyzowania żądania lub usunięcia innych braków formalnych w terminie 7 dni (art. 64 § 2 k.p.a.), działając zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasadą informowania (art. 8 i 9 k.p.a.). Zaniechanie powyższe oraz niewłaściwa interpretacja wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z 3 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2026/22 spowodowały rozpatrzenie żądania strony z 7 lipca 2021 r. w oparciu o przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, a w konsekwencji wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania dowodowego, pomijającego istotę sprawy, tj. kwestię zwrotu opłaty legalizacyjnej na podstawie przepisów Prawa budowlanego. W powyższym kontekście, biorąc pod uwagę wskazania prawne zawarte w wyroku NSA z 14 października 2025 r. sygn. akt III FSK 752/25, ścieżką prawną umożliwiającą procedowanie wniosku strony były przepisy ustawy Prawo budowlane, nie zaś wadliwie zastosowane przepisy ustawy Ordynacja podatkowa. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał zaś, iż opłata legalizacyjna powinna zostać zwrócona w terminie 30 dni od dnia stwierdzenia wykonania rozbiórki, zgodnie z art. 49a Prawa budowlanego. Pomimo zmiany brzmienia art. 49a ust. 1 na przestrzeni czasu, poprzez objęcie jego dyspozycją wszystkich podstaw prawnych nakazu rozbiórki, nie uległ zamianie zapis mówiący, iż opłata legalizacyjna w przypadku wydania decyzji o rozbiórce podlega zwrotowi w terminie 30 dni od dnia stwierdzenia wykonania rozbiórki. Biorąc zatem pod uwagę treść oraz ratio legis przepisu art. 49a ust. 1 ustawy Prawo budowlane w powiązaniu z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a także ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w wyroku z dnia 14 października 2025 r. w sprawie o sygn. akt 111 FSK 752/25, stanowiącym wiążącą organy administracji w niniejszej sprawie wykładnię prawa oraz wskazówkę postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w analizowanym przypadku opłata legalizacyjna winna być zwrócona w terminie 30 dni od dnia stwierdzenia wykonania rozbiórki. Minister wskazał więc, że ponownie rozpoznając wniosek A. K. o zwrot opłaty legalizacyjnej nałożonej postanowieniem PINB w K. z [...] października 2010 r., w wysokości 150.000,00 zł wraz z odsetkami, Wojewoda Małopolski, działając w oparciu o wskazane wyżej przepisy art. 49a ust. 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a także oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w wyroku z 14 października 2025 r., sygn. akt III FSK 752/25, zwróci wnioskodawczyni przedmiotową opłatę legalizacyjną wraz z odsetkami. Biorąc pod uwagę treść oraz ratio legis przepisu art. 49a ust. 1 ustawy Prawo budowlane uznać należałoby, iż czynność zwrotu opłaty legalizacyjnej ma charakter czynności materialno-technicznej i nie wiąże się z podejmowaniem rozstrzygnięcia w formach przewidzianych przepisami k.p.a. Jednakże w ocenie Ministra, czynność ta może zostać udokumentowana w drodze postanowienia, zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 123 k.p.a. w związku z art. 141 § 1 k.p.a. W tym też celu Minister Finansów przekazał sprawę Wojewodzie Małopolskiemu do ponownego rozpoznania. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, która złożyła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, wymierzenie Ministrowi Finansów grzywny w wysokości 10.000 zł oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, a w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione skorzystanie przez organ odwoławczy z kompetencji do wydania decyzji kasacyjnej w przedmiotowej sprawie i w konsekwencji bezpodstawne uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji w sytuacji, w które zachodziły wszelkie przesłanki do wydania orzeczenia o charakterze merytorycznym (reformatoryjnym) w trybie art. 138 § 1 k.p.a. Według skarżącej procedowanie Ministra Finansów, sprowadzające się do zwrotu sprawy do rozpoznania organowi I instancji z uwagi na rzekomo niewłaściwą "identyfikację przedmiotu postępowania", zostało w całości oparte na pozorowanych przesłankach i argumentach, które w żadnym stopniu nie uzasadniały odstąpienia przez sam organ odwoławczy od samej realizacji wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w zapadłych w toku sprawy prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2026/22 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2025 r. sygn. akt III FSK 752/25. W odpowiedzi na sprzeciw, Minister Finansów i Gospodarki wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie zaś do treści art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Charakterystyczną cechą sprzeciwu jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. W myśl art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). Przedmiotem kontroli sądu nie może być natomiast w tym postępowaniu, mającym wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia lub zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i ewentualnie sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w zakresie dotyczącym ustalenia, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter "procesowy" i nie kreuje żadnych skutków dotyczących praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2024 r. poz. 1267, ze zm.), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak aby osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca np. na sytuację prawną stron niebiorących udziału w postępowaniu sądowym. Jak stanowi art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W doktrynie wskazuje się, że podstawową przesłanką prawną decyzji kasacyjnej pozostaje stwierdzenie przez organ odwoławczy, że w postępowaniu wyjaśniającym przed organem, który wydał zaskarżoną decyzję, dopuszczono się tego rodzaju poważnych naruszeń przepisów proceduralnych, które uzasadniają przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w celu wszechstronnego jej wyjaśnienia. Ustawowym warunkiem wydania decyzji kasacyjnej jest zatem wykazanie przez organ odwoławczy, że zaskarżona "decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania" i "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"; te dwie ustawowe przesłanki powinny być spełnione kumulatywnie. (tak: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023) Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. powinno być poprzedzone wykazaniem przez organ odwoławczy, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. Powyższe oznacza po stronie sądu kontrolującego decyzję kasacyjną, obowiązek dokonania oceny, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., w tym znaczeniu, czy okoliczności sprawy uprawniały organ odwoławczy do odstąpienia od ponownego i merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli zgodności z prawem decyzji objętej rozpoznawanym w niniejszej sprawie sprzeciwem Sąd skupił się zatem na ocenie, czy w realiach przedstawionej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej. Tak ustalony zakres sprawowanej kontroli pozwolił na przyjęcie, że warunki przedstawionej sprawy uzasadniały zastosowanie przez Ministra Finansów i Gospodarki przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Podstawą uchylenia wydanej w sprawie decyzji Wojewody Małopolskiego z 29 grudnia 2023 r. i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, były dostrzeżone przez organ odwoławczy wadliwości postępowania prowadzonego przez organ wojewódzki w toku rozpatrywania sprawy dotyczącej zwrotu opłaty legalizacyjnej, na rzecz A. K. z wniosku strony złożonego w dniu 7 lipca 2021 r. Dokonując kontroli zgodności z prawem decyzji objętej rozpoznawanym w niniejszej sprawie sprzeciwem Sąd skupił się zatem na ocenie, czy w realiach przedstawionej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej. Tak ustalony zakres sprawowanej kontroli pozwolił na przyjęcie, że warunki przedstawionej sprawy uzasadniały zastosowanie przez Ministra przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Podstawą uchylenia wydanej w sprawie decyzji Wojewody Małopolskiego z 29 grudnia 2023 r. i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, były dostrzeżone przez organ odwoławczy wadliwości postępowania prowadzonego przez organ wojewódzki. Uchybienia, do jakich doszło w toku postępowania z wniosku skarżącej o zwrot (stwierdzenie nadpłaty) opłaty legalizacyjnej, zostały w sposób wyraźny ustalone i wyłożone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 października 2025 r., sygn. akt III FSK 752/25, którym organy jak i tut. Sąd pozostają związane na zasadzie ustalonej art. 153 p.p.s.a. U podstaw argumentacji Naczelnego Sądu Administracyjnego podyktowanej koniecznością uchylenia nie tylko wyroku Sądu I instancji, ale również decyzji Ministra Finansów z 19 kwietnia 2024 r. legła ocena błędnie przyjętej podstawy prawnej dla zwrotu opłaty legalizacyjnej. Zdaniem NSA, przy zastosowaniu art. 49c ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z 2015 r., nie dochodzi w ogóle do przedawnienia prawa do zwrotu ww. opłaty, w tym wygaszenia tego prawa. Brak bowiem odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów Ordynacji podatkowej. NSA przyjął więc, że podstawą dla zwrotu opłaty legalizacyjnej jest art. 49a ustawy Prawo budowlane. Na gruncie tego przepisu w doktrynie (por. Sypniewski Dominik (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. II, WKP 2025) wskazuje się, że został w nim uregulowany m.in. termin wymagalności zwrotu kwoty opłaty. Jest nim 30. dzień od dnia stwierdzenia wykonania rozbiórki przez organ. Rozbiórki powinien zasadniczo dokonać adresat decyzji na swój koszt (art. 52 Pr. bud.). W ustawie nie zostało jednak jednoznacznie określone, kto i w jakim trybie ustala datę wykonania orzeczonej rozbiórki. Całokształt przepisów ustawy wskazuje, że powinien tego dokonać organ, który uprzednio wydał decyzję o legalizacji. Wobec braku określenia w ustawie trybu, w jakim to stwierdzenie ma nastąpić, oraz wobec generalnego zakazu domniemania kompetencji organów administracji należy przyjąć, że stwierdzenie to ma charakter jedynie ustalenia stanu faktycznego i może nastąpić przez sporządzenie protokołu z udziałem podmiotu, na którego rzecz następuje zwrot opłaty legalizacyjnej. Zobowiązany do zwrotu opłaty legalizacyjnej jest ten, na którego rzecz została ona wniesiona, tj. wojewoda (art. 59g ust. 5 Pr. bud.). Zwrot opłaty powinien nastąpić od podmiotu, na rzecz którego opłatę taką uprzednio uiszczono. Zgodnie z art. 59g ust. 2 zwrot opłaty powinien nastąpić z rachunku właściwego urzędu wojewódzkiego. Organem właściwym w sprawie opłaty legalizacyjnej – z wyjątkiem jej ustalenia – stosownie do treści art. 59g ust. 5 jest wojewoda. (tak: Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany Opublikowano: LEX/el. 2024) W powyżej ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych, mając na uwadze wiążące oceny prawne wyrażone w pow. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że kwestia zwrotu opłaty legalizacyjnej pozostaje domeną organu wojewódzkiego, na rachunku którego zdeponowana została opłata. Powyższe doprowadziło do konieczności uchylenia decyzji o odmowie zwrotu wpłaconej kwoty opłaty legalizacyjnej i przekazania sprawy organowi wojewódzkiemu celem dokonania zwrotu tej opłaty na rzecz skarżącej, w odpowiedniej formule procesowej. Zasadnie zatem Minister przyjął, że wobec możliwych wariantów decyzji organu odwoławczego kompetencja zakreślona przepisem art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje odpowiednia do okoliczności kontrolowanej sprawy. Z tych względów należało uznać, że zaskarżona decyzja Ministra Finansów i Gospodarki uchylająca decyzję Wojewody Małopolskiego i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia odpowiada prawu, została bowiem wydana przy ustaleniu istotnej wadliwości prowadzonego postępowania, o czym rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 października 2025 r. sygn. akt III FSK 752/25. Należy przy tym mieć na uwadze, że organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną stwierdził, że organ I instancji ma dokonać oceny zebranych dowodów i na ich podstawie podjąć stosowne rozstrzygnięcie w odpowiednim trybie. Podnoszone w sprzeciwie kwestie, w szczególności w zakresie w jakim wskazuje się, że to Minister jest adresatem wskazań NSA co do dalszego postępowania, nie zdołały podważyć skutecznie zaskarżonej decyzji. Uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny decyzji organu odwoławczego nie skutkuje brakiem możliwości skorzystania z kompetencji przyznanej organowi odwoławczemu przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw, jako bezzasadny.