VII SA/Wa 723/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Monika Kramek, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi B. K. i J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z [...] lutego 2018 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), po rozpoznaniu wniosku B. i J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2017 r., [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2007 r., [...], uchylającej decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2007 r. [...] stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2005 r., nr [...], udzielającej pozwolenia na budowę torowiska dla wózka do sortowania i transportu drewna w [...] przy ul. [...] na działce nr ew. [...], [...] i stwierdził nieważność ww. decyzji w części dot. działki nr [...]., a w pozostałym zakresie odmówił stwierdzenia jej nieważności. Organ podtrzymał uprzednie stanowisko. Przedstawił następnie zasady postepowania nieważnościowego oraz pojęcie rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i podkreślił, że organy badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 kpa w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Dalej podkreślił, że decyzja z 1 października 2007 r. zapadła w postępowaniu nieważnościowym. Tym samym choć niniejsze rozstrzygnięcie ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie przesłanek nieważnościowych, to jednak z uwagi na to, że kontrolowaną decyzją GINB rozstrzygał w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2005 r., nie jest możliwe dokonanie oceny rozstrzygnięcia GINB w oderwaniu od ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak wyłącznie w zakresie, w jakim w tej sprawie orzekał GINB. GINB wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wg stanu na 23 listopada 2005 r.), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestorzy wystąpili o pozwolenie na budowę torowiska dla wózka do sortowni i transportu drewna dot. dz. [...]., załączając ww. oświadczenie. Natomiast badana decyzja obejmuje również działkę nr ew. [...], w sytuacji, gdy inwestorzy nie występowali o pozwolenie obejmujące ww. działkę, jak i nie złożyli oświadczenia w tym zakresie. GINB zaznaczył, że postępowanie dot. pozwolenia na budowę może być wszczęte jedynie na wniosek. Organ dysponując pismem strony nie może przypisywać mu znaczenia, jakie z niego nie wynika, nie może domniemywać jakie były intencje strony przy składaniu pisma i co strona chciała osiągnąć (zob. wyrok NSA z 20 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2257/12). Powyższe, zdaniem organu, rażąco narusza art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 P.b. Tym samym decyzja w tej części jest nieważna. GINB podniósł dalej, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Działka nr ew. [...] objęta była uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z [...] listopada 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], [...], [...], [...], [...] i znajdowała się na terenie [...] przeznaczonym pod zakłady: produkcyjne, produkcyjno usługowe, budowlane, usług transportowych, samochodowych, technicznych, komunalnych, handlowych, w tym hurtownie itp. (§ 6 ust. 1). Działalność zakładów na ww. terenie powinna odpowiadać kryteriom działalności nieuciążliwej. Na ww. terenach dopuszczono adaptację istniejących zakładów znacząco oddziaływujących na środowisko - bez prawa rozwoju działalności produkcyjnej - pod warunkiem, że ich działalność, z uwzględnieniem transportu, nie powoduje przekroczenia standardów jakości środowiska na położonych w pobliżu terenach zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej (§ 6 ust. 1 pkt 3). Zgodnie zaś z § 5 pkt 4 ww. planu, działalność nieuciążliwa to działalność gospodarcza nie powodująca przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem do którego prowadzący działalność posiada tytuł prawny z wykluczeniem przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organ podkreślił, że budowa torowiska do sortowania i transportu drewna nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r., (wg stanu na 23 listopada 2005 r.) w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, jako mogąca znacząco oddziaływać na środowisko. Dlatego też spornej inwestycji nie dotyczy też § 6 ust. 1 pkt 3 planu. Odnosząc się do kwestii, że WSA w Opolu wyrokiem z 20 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Op 575/08, stwierdził nieważność ww. planu organ wyjaśnił, że zgodnie z zasadą ochrony praw nabytych oraz zasadą trwałości decyzji administracyjnej dopuszczalność podważenia mocy obowiązującej decyzji musi wynikać z wyraźnie ustanowionej normy prawnej zawartej w ustawie. Jak podkreśla się w doktrynie, brak wyraźnie ustanowionej sankcji oznacza niedopuszczalność wzruszenia decyzji administracyjnej. Ustawodawca nie przewidział wprost konsekwencji prawnych stwierdzenia nieważności miejscowego planu. Restrykcyjność nieważności powoduje, że ma ona zastosowanie tylko w wypadkach ściśle wskazanych przez ustawodawcę i tylko z powodu kardynalnego naruszenia przepisów. Gdyby ustawodawca przewidywał sankcje nieważności dla decyzji wydanych na podstawie przepisów prawa miejscowego, których następnie stwierdzono nieważność, dałby temu wyraz w przepisach prawa. GINB wyjaśnił, że w przypadku wydania pozwolenia na budowę w oparciu o miejscowy plan, którego następnie stwierdzono nieważność, nie stwierdza się automatycznie, bez rozważenia, nieważności tego pozwolenia na budowę. Automatyzm nie występuje również w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 27 października 2016 r" sygn. akt II OSK 163/15). Zgodnie z orzecznictwem sądowym, w przypadku stwierdzenia nieważności planu i fikcji prawnej, że nie było go od początku (ex tunc) nie można także mówić o wydaniu pozwolenia bez podstawy prawnej (zob. wyrok WSA w Krakowie z 28 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1020/09, wyrok NSA z 27 października 2016 r., sygn. akt II OSK 163/15, wyrok NSA z 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1490/15, 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2868/12). Organ przyjął, że skoro stwierdzono nieważność ww. uchwały po wydaniu decyzji z [...] listopada 2005 r., a nie może to stanowić podstawy do stwierdzenia jej nieważności, to tym bardziej okoliczność ta nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji GINB z [...] października 2007 r. GINB zaznaczył ponownie, że inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie było zatem wymagane uzyskanie decyzji środowiskowej. Dalej organ przytoczył § 11 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia z 3 lipca 2003 r., MI w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz. 1133- na dzień 23 listopada 2005 r.) i podał, że przyjęte w projekcie rozwiązania przestrzenne, funkcjonalne i techniczne ograniczają lub eliminują wpływ obiektu budowlanego na środowisko przyrodnicze, zdrowie ludzi i inne obiekty budowlane, zgodnie z odrębnymi przepisami. Brak informacji wymaganej ww. przepisem stanowi jego naruszenie, nie jest jednak rażące, gdyż nie wywołuje skutków niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. GINB uznał zatem, że odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 2005 r., w części działki o nr ew. [...], nie naruszył rażąco przepisów, w tym art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2, art. 33 ust. 2 pkt 2, art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane oraz § 11 ust. 2 pkt 10 cyt. rozporządzenia a stwierdzając nieważność w zakresie działki o nr [...], nie naruszył rażąco ww. przepisów. Decyzja z [...] października 2007 r. nie jest obarczona również żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Natomiast odnosząc się do zarzutu unieważnienia pozwolenia na budowę z 1993 r., ponownie wskazał, że inwestycja objęta decyzją z [...] listopada 2005 r., nie stanowi rozbudowy, przebudowy hali tartaku objętej decyzją z [...] maja 1993 r., ale jest odrębną inwestycją i pozwolenie na jej budowę nie jest zależne od istnienia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę hali tartaku. Podobnie organ ocenił zarzut dotyczący etapowania przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 33 § 1 Prawa budowlanego. Trudno bowiem uznać, żeby powyższy przepis miał zastosowanie do pozwolenia na budowę z 2005 r., w sytuacji, gdy inny obiekt budowlany (hala tartaku) został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z 1993 r., kiedy jeszcze nie obowiązywało Prawo budowlane z 1994 r. Także zjawisko tzw. "salami slicing", w tym wskazany wyrok WSA w Gliwicach z 16 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/GI 1034/16, odnoszą się do odmiennych stanów faktycznych (do stacji telefonii komórkowej). Bez znaczenia pozostaje zatem kwestia funkcjonalnego powiązania torowiska do sortowania i transportu drewna z halą tartaku, tym bardziej, że niniejsze postępowanie jest postępowaniem nieważnościowym w stosunku do decyzji kończącej inne postępowanie nieważnościowe. Skargę na powyższą decyzję złożyli B. J. K. zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z; art. 7, 8, 9, 107 § 3 kpa poprzez nie podanie jakim samodzielnym obiektem budowlanym wymagającym pozwolenia na budowę jest torowisko do sortowania i transportu drewna z jednoczesnym udowodnieniem, iż nie stanowi on części tartaku. art. 33 ust. 1 Prawo budowalne poprzez przyjęcie, iż nie ma on zastosowania w tej sprawie bowiem istnieje możliwość podziału jednego zamierzenia inwestycyjnego na części w celu obejścia procedury związanej z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach i planu zagospodarowania, § 3 ust. 1 pkt 46 cyt. rozporządzenia z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko poprzez uznanie, iż można dokonać podziału jednej inwestycji na części w celu obejścia procedury związanej z koniecznością uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. 4. Art. 2, 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 kpa poprzez uznanie, iż stwierdzenie nieważności miejscowego planu nie wywołuje skutku ex tunc i tym samym przyjmuje się skutki prawne wywołane nim występują. Skarżący wnieśli o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów. Zdaniem skarżących, decyzje GINB podważają zaufanie społeczne do organów państwa, bowiem potwierdza się, że można pominąć art. 33 ust. 1 P.b. w zw. § 3 ust. 1 pkt 46 ww. rozporządzenia z 9 listopada 2004 r. W obu decyzjach brak jest uzasadnienia wskazującego, iż w 2005r. nie doszło do rozbudowy obiektu (tartaku] tym bardziej, że nie można zgodzić się, iż torowisko stanowi samodzielny obiekt budowlany, którego funkcjonowanie nie wiąże się z tartakiem. Skarżący przywołali w tym miejscu pogląd NSA w sprawie II OSK 1014/15, gdzie podkreślono, że stacja bazowa telefonii cyfrowej w rozumieniu art. 33 ust. 1 Pr. bud. stanowi jedno zamierzenie, jest budowlą, która zgodnie z art. 3 pkt 1b Pr. bud. stanowi całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Nie można więc postępowania co do legalności budowy stacji dzielić na kawałki, gdyż jest to proceder niezgodny z prawem, zmierzający do obejścia prawa a w konsekwencji prowadzący do umorzenia postępowań cząstkowych. Dalej strony zaznaczyły, że istotą decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest umożliwienie oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięć zaliczanych do mogących znacząco oddziaływać na środowisko (potencjalnie albo zawsze). Przestawili definicję przedsięwzięcia (art. 2 pkt). Następnie wskazali, że zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawo budowlane pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, zatem wszystkiego co obejmuje pozwolenie na budowę, czy wcześniej decyzja lokalizacyjna. Sama ocena oddziaływania na środowisko winna zostać przeprowadzona w odniesieniu do tak rozumianego przedsięwzięcia (art. 59 ust. 1 ustawy środowiskowej). Wobec powyższego strony stwierdziły, iż decyzja środowiskowa (i przeprowadzona ewentualnie ocena oddziaływania na środowisko) dotyczy przedsięwzięcia jako całości, wszystkich jego elementów. Inna wykładnia prowadziłaby do zakazanego przez ETS zjawiska tzw. "salami slicing". Zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (art. 1 ust. 2 lit. a) przedsięwzięciem jest "wykonanie prac budowlanych lub innych instalacji lub systemów [lub] inne interwencje w otoczeniu naturalnym i krajobrazie, włącznie z wydobywaniem zasobów mineralnych". W oparciu o tę definicję w sprawie [...], [...] p-ko [...], Trybunał potwierdził, "że przedsięwzięcie długodystansowe nie może zostać podzielone na krótsze części, aby wyłączyć przedsięwzięcie, jako całość oraz części powstałe po takim podziale z wymogu nałożonego Dyrektywą (§ 53). Pominięcie procedury oddziaływania na środowisko tylko z powodu sztucznie wyodrębnionej części z jednego obiektu budowlanego byłoby sprzeczne z wolą ustawodawcy i prowadziłoby do akceptacji zakazanego przez ETS zjawiska tzw. "salami slicing" (wyrok WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/G1 1034/16 z 16.01.2017r.). Według stron organ nie udowodnił, iż torowisko nie było związane technologicznie z tartakiem i prowadzoną tam działalnością gospodarczą. Odnośnie zapisów planu uznając, że pomimo stwierdzenia jego nieważności wywołuje on skutki prawne skarżący podkreślili, iż organ dokonał oceny wyodrębnionej części jednego obiektu nie analizując całości pomimo, że bezspornym jest, iż przedmiotem sprawy winna być rozbudowa tartaku. Skarga była zatem konieczna, bowiem w przypadku uznania, iż w 2005r. miał zastosowanie art. 33 ust. 1, zamierzenie decyzje są dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa, ponieważ przedmiotem sprawy winna być rozbudowa obiektu a nie budowa torowiska niestanowiąca samodzielnego obiektu budowlanego i jako sztucznie wyodrębniona nie mogła być oceniana pod względem zgodności z planem oraz przepisami rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 poz.1302 – p.p.s.a.). W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd kontrolował w tej sprawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję z [...] listopada 2017 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2007 r. uchylającej decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2007 r. - stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2005 r. o pozwoleniu na budowę torowiska do sortowania i transportu drewna w [...] przy ul. [...] na działce nr ew. [...], [...] - i stwierdzającej nieważność ww. decyzji w zakresie działki nr [...]., a w pozostałej części odmawiającej stwierdzenia jej nieważności. Jak słusznie podkreślał organ, wskazując na przedmiot niniejszej sprawy, celem postępowania toczącego się w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji tylko z jednego punktu widzenia, to jest wadliwości kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1- 7 k.p.a. GINB zasadnie również wskazywał, że w takim nadzwyczajnym postępowaniu organ rozstrzyga sprawę biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. Jedną z przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. jest "rażące naruszenia prawa" (pkt 2) decyzją, która była przedmiotem analizy w tej sprawie. Ocenę wystąpienia tej przesłanki należy odnieść do badania, czy nastąpiło naruszenie przepisów przy wydawaniu decyzji w postępowaniu zwykłym, a następnie dokonać jej oceny, czy ewentualnie naruszenie to miało charakter naruszenia "rażącego". Podobnie będzie w przypadku kolejnych postępowań prowadzonych w trybie nadzorczym, jednak z tym zastrzeżeniem - co zdaje się całkowicie pomijają skarżący - że będzie to wymagało odmiennej oceny, to jest oceny, czy naruszenie to miało charakter podwójnie kwalifikowany, a więc czy będzie przybierać niejako formę rażącego naruszenia prawa poprzez jego rażące naruszenia. Nakładanie przesłanek oceny zasadności wniosku o kolejne stwierdzenie nieważności decyzji wymaga bowiem zawsze uwzględnienia zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.). Uwaga powyższa ma o tyle istotne znaczenie, gdyż pozostawać będzie w związku z kolejnymi zarzutami skargi. Z treści skargi wynika bowiem, że uszła uwadze skarżących wyjątkowość zaistnienia wad, o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie tej "podwójnej" kwalifikacji, w sytuacji gdy już samo rażące naruszenie prawa musi mieć charakter oczywisty i bezsporny, niemożliwy do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, co słusznie eksponował w uzasadnieniu organ odwoławczy. W kontekście przedstawionej wyżej argumentacji, biorąc pod uwagę okoliczności rozpatrywanej sprawy, zasadnicze znaczenie ma ocena zaistnienia przesłanki określonej w pkt 2 art. 156 § 1 kpa, przede wszystkim w decyzji GINB z [...] października 2007 r., uchylającej decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2007 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2005 r., o pozwoleniu na budowę torowiska dla wózka do sortowania i transportu drewna i stwierdzającej nieważność ww. decyzji w części dot. działki nr [...]., a w pozostałym zakresie odmawiającej stwierdzenia jej nieważności. Jak wynika ze stanowiska przedstawionego w skardze, rażącego naruszenia prawa skarżący upatrywali w tym, że w postępowaniu zwyczajnym udzielono pozwolenia budowlanego bez wymaganej – w ich ocenie - decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż inwestycja obejmująca torowisko do sortowania i transportu drewna stanowiła rozbudowę istniejącego na przedmiotowej działce tartaku. Zdaniem skarżących dokonano oceny tylko wyodrębnionej części jednego obiektu nie analizując całości pomimo, że bezspornym jest, iż przedmiotem sprawy winna być rozbudowa tartaku. Sąd nie dopatrzył się jednak powodów, dla których należałoby uznać, że wadami nieważności dotknięta jest decyzja GINB z [...] października 2007 r. Przede wszystkim trudno przyjąć – jak tego domagali się skarżący - że w kontrolowanej decyzji organ błędnie zaakceptował stanowisko o braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji w uprzednio prowadzonym postępowaniu nieważnościowym, to jest w zakresie rażącego naruszenia art. 33 ust. 1 Prawo budowalne decyzją wydaną w postepowaniu zwyczajnym poprzez przyjęcie, iż nie ma on zastosowania w tej sprawie, bowiem istnieje możliwość podziału jednego zamierzenia inwestycyjnego na części. Sąd zauważa, że ustawodawca w powołanym przepisie nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia projektu zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia inwestycyjnego, a więc dla wszystkich planowanych dopiero etapów inwestycji, o ile inwestor zamierza realizować przedsięwzięcie w częściach. Z przytoczonego przepisu wynika zatem wprost, że nie dotyczy on sytuacji, w której inwestor realizuje odrębne inwestycje, nieobjęte pierwotnym zamiarem budowlanym, w innym czasie, tak jak to miało miejsce w sprawie zakończonej decyzją Starosty [...] z [...] listopada 2005 r. udzielającą pozwolenia na budowę tylko torowiska do sortowania i transportu drewna. Nie mógł mieć zatem zastosowania powołany przepis do pozwolenia na budowę wydanego w 2005 r. Podkreślić w tym miejscu należy, że hala tartaku powstała w oparciu o pozwolenie na budowę wydane w 1993 r. W konsekwencji, w "podwójnym" postępowaniu o stwierdzenie nieważności, nie można było również zgodzić się z zarzutem skargi, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się rażącego naruszenia prawa wydając decyzję z [...] października 2007 r., nie zauważając przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2005 r. w całości, skoro – zdaniem skarżących - udzielono pozwolenia na rozbudowę tartaku, bez rozważenia powiązania technologicznego i użytkowego z halą tartaku, co skutkowało pominięciem okoliczności, że inwestycja wymagała uzyskania decyzji środowiskowej. Zdaniem Sądu, nawet uwzględniając specyfikę inwestycji polegającej na budowie torowiska dla wózka do sortowania i transportu drewna i ewentualne jej powiązanie funkcjonalne z samym tartakiem, nie można jednoznacznie stwierdzić, że stanowiła ona rozbudowę tartaku. Ustawodawca nie zawarł bowiem w ustawie Prawo budowlane definicji pojęcia "rozbudowa", a jego rozumienia nie wypracowano jednolicie nawet w języku judykatury i doktryny. Powszechnie przyjmuje się znaczenie tego pojęcia w języku polskim, jako powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowanie nowych elementów. Skoro brak przepisu definiującego pojęcie rozbudowy, to w ogóle nie może być mowy o naruszeniu. Tym samym nie zasługiwały na uwzględnienie również zarzuty wskazujące, że inwestycja objęta decyzją z 2005r. wymagała uzyskania decyzji środowiskowej, bowiem inwestycja winna być potraktowana jako całość, a nie tylko jedna z jej części. W konsekwencji, chybione okazały się także zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, 8, 9, 107 § 3 kpa poprzez brak podania jakim samodzielnym obiektem budowlanym wymagającym pozwolenia na budowę jest torowisko dla wózka do sortowania i transportu drewna z jednoczesnym udowodnieniem, iż nie stanowi ono części tartaku. Rację ma również organ co do tego, a stanowisko to znajduje potwierdzenie w powołanym w decyzji orzecznictwie sądów administracyjnych, że nie w każdym przypadku stwierdzenie nieważności uchwały o planie, okoliczność ta stanowić będzie podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej w oparciu o ten plan. Wprawdzie zasadą jest, że wydanie decyzji na podstawie aktu prawa nieobowiązującego w dacie rozstrzygnięcia jest działaniem bez podstawy prawnej, co może mieć miejsce w przypadku stwierdzenia jego nieważności przez organ lub sąd (skutek ex tunc), niemniej należy mieć na uwadze, że stosownie do art. 3 p.p.s.a. i art. 145 § 1 p.p.s.a. celem kontroli sądowoadministracyjnej jest ocena legalności aktów administracyjnych wg stanu z daty ich wydania, a podstawę wzruszenia stanowi naruszenie ówcześnie obowiązujących i wiążących organy przepisów prawa. Podobnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że nie można stwierdzić nieważności decyzji wydanej w oparciu o akt prawa miejscowego, którego nieważność stwierdził sąd lub organ w późniejszej dacie, gdyż brak podstawy prawnej odnosić można tylko do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji. Stąd dokonywana analiza skutków stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez sąd lub organ nadzoru w późniejszej dacie pozostaje aktualna w kwestii orzekania o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa. W dacie wydania pozwolenia na budowę torowiska, na terenach na których położona jest działka inwestycyjna o nr ew. [...] obowiązywała uchwała Rady Gminy [...] z [...] listopada 2001 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], [...], [...], [...], [...]. Obszar oznaczony symbolem [...] przeznaczony był pod zakłady: produkcyjne, produkcyjno usługowe, budowlane, usług transportowych, samochodowych, technicznych, komunalnych, handlowych, w tym hurtownie, zgodnie z § 6 ust. 1planu. Plan zakładał przy tym, że działalność zakładów na ww. terenie powinna mieć charakter nieuciążliwy i jednocześnie dopuszczał adaptację istniejących zakładów znacząco oddziaływujących na środowisko - bez prawa rozwoju działalności produkcyjnej - pod warunkiem, że ich działalność, z uwzględnieniem transportu, nie powoduje przekroczenia standardów jakości środowiska na położonych w pobliżu terenach zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej stosownie do § 6 ust. 1 pkt 3 planu. W § 5 pkt 4 plan definiował działalność nieuciążliwą, jako działalność gospodarczą nie powodująca przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem do którego prowadzący działalność posiada tytuł prawny z wykluczeniem przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Skoro torowisko (dla wózka do sortowania i transportu drewna) nie zostało wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r., (w stanie prawnym obowiązującym w 23 listopada 2005 r.) w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, to nie można było przyjąć, że decyzja o pozwoleniu na budowę takiej inwestycji narusza przytoczone wyżej zapisy planu, a tym bardziej w sposób rażący. Z podanych przyczyn nie można było podzielić stanowiska skarżących, że wydając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] listopada 2017 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył wymienione w skardze przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania, odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 2007 r. uchylającej decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2007 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2005 r. o pozwoleniu na budowę torowiska do sortowania i transportu drewna i stwierdził nieważność ww. decyzji w części dot. działki nr [...]., a w pozostałym zakresie odmówił stwierdzenia jej nieważności. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.