VII SA/Wa 724/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej " B." w B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Spółdzielni Mieszkaniowej "B." w B. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco. Decyzją z dnia [...] września 2006 r, znak: [...] Wojewoda Dolnośląski, na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), stwierdził z urzędu nieważność decyzji Starosty B. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że powyższą decyzją Starosty B. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Spółdzielni Mieszkaniowej "B." z siedzibą w B. przy ul. [...] pozwolenia na budowę zespołu garaży w zabudowie szeregowej (18 boksów) przy ul. [...] w B., na działce nr [...], w obrębie [...] (obiekt kategorii [...]). W dniu [...] czerwca 2006 r. Prokurator Rejonowy w B. wniósł sprzeciw od decyzji Starosty B. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] żądając stwierdzenia nieważności tej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy -Prawo budowlane. Prokurator Rejonowy w B. wskazał na niezgodność przedmiotowej decyzji z planem zagospodarowania przestrzennego miasta B., który nie przewiduje na działce nr [...] w B. lokalizacji garaży w zabudowie szeregowej, dopuszczając jedynie możliwość zbudowania garaży wolnostojących na potrzeby własne. Wojewoda Dolnośląski podniósł, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza między innymi zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami w tym techniczno-budowlanymi. Stosownie natomiast do art. 35 ust. 3 tej ustawy w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym wyżej powołanymi przepisami, właściwy organ nakłada na wnioskodawcę w drodze postanowienia obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W dniu wydania weryfikowanej decyzji na terenie działki nr [...] w B. obowiązywały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia [...] marca 1993 r. nr [...], do którego wprowadzono zmiany uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia [...] marca 2001 r. Nr [...]. Wprawdzie wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2005 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "B." wystąpiła o zmianę wskazanego planu, jednak okoliczność ta nie zmienia faktu, że do dnia wydania weryfikowanej decyzji zmiany w powyższym planie nie zostały wprowadzone. Z ustaleń planu wynika, że działka nr [...] w B. należy do terenów zabudowy mieszkaniowej istniejącej, oznaczonych na rysunkach zmian planu symbolem MZ, dla których zgodnie z § 5 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] marca 2001 r. jako przeznaczenie podstawowe ustalono funkcję mieszkaniową. Natomiast zgodnie z § 5 ust. 2 tej uchwały jako przeznaczenie uzupełniające dla terenów oznaczonych symbolem MZ przewidziano: usługi komercyjne wbudowane zajmujące nie więcej niż 30 % powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego lub zlokalizowane samodzielnie na działkach wyodrębnionych o powierzchni co najmniej 250 m2 i powierzchni całkowitej obiektu 100m2, zieleń o funkcjach ochronnych i rekreacyjnych, usługi publiczne, obiekty infrastruktury technicznej i komunalnej oraz miejsca parkingowe i garaże wolnostojące na potrzeby własne, z wykluczeniem parkowania samochodów o nośności powyżej 3,5 kN. Dodatkowo organ podał, że w § 5 ust. 8 powyższej uchwały zastrzeżono, iż powierzchnia terenu obejmującego w sposób samodzielny funkcje związane z przeznaczeniem uzupełniającym nie może w przypadku terenu oznaczonego symbolem Mz, stanowić więcej niż 15 % powierzchni obszaru wyznaczonego liniami rozgraniczającymi lub wydzielonej samodzielnej działki. Z akt sprawy wynika, że zatwierdzony w przedmiotowej decyzji projekt budowlany przewiduje realizację w południowej części działki nr [...] w B. garaży dla samochodów osobowych w liczbie 18 boksów, w zabudowie szeregowej obejmującej dwa równoległe szeregi garażowe, w których sąsiadujące garaże, przylegające do siebie posiadają wspólną ścianę. Wojewoda Dolnośląski podał, że wprawdzie przepisy Prawa budowlanego nie zawierają definicji budynku wolnostojącego, w tym także garażu wolnostojącego, jednakże należy przyjąć, że garaż wolnostojący stanowi obiekt, którego żadna ze ścian nie stanowi jednocześnie ściany innego obiektu i który nie przylega do innego obiektu. Ponieważ zatem ustalenia obowiązującego miejscowego planu dopuszczają na działce [...] budowę jedynie garaży wolnostojących na potrzeby własne to budowa na tej działce dwóch zespołów garażowych w zabudowie szeregowej jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu. Dodatkowo z projektu zagospodarowania działki wynika, że powierzchnia zabudowy projektowanych garaży przekracza limit 15 % powierzchni działki przewidziany w ustaleniach planu dla realizacji inwestycji objętych przeznaczeniem uzupełniającym, a także przekracza ustalony w planie limit 100 m2 powierzchni całkowitej obiektu przeznaczonego na usługi komercyjne. W konkluzji organ stwierdził, że weryfikowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Ponadto decyzja ta została - zdaniem Wojewody Dolnośląskiego - wydana z rażącym naruszeniem § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), ponieważ inwestycję zaprojektowano w odległości zaledwie 2 m. od granicy działki nr [...] z sąsiednią działką nr [...]. Od powyższej decyzji odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "B.", zarzucając zaskarżonej decyzji stosowanie do oceny prawnej słownictwa potocznego zamiast definicji ustawowych, błędną kwalifikację garaży wykonanych przez Spółdzielnię na potrzeby własne tj. członków Spółdzielni - jako usługi komercyjne, a w konsekwencji zastosowanie przy ocenie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego realizowanej inwestycji kryteriów niedotyczących garaży wolnostojących na potrzeby własne, brak uzasadnienia dla zarzutu przekroczenia 15 % normy powierzchni o przeznaczeniu uzupełniającym terenu, niezgodnym z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. zastosowaniem wymogu odległości 3 m. od sąsiedniej działki nr [...] będącej wyłącznie drogą dojazdową do garaży (wewnątrzosiedlową drogą Spółdzielni). W uzasadnieniu odwołania skarżąca zwróciła uwagę m. in. na inne regulacje dotyczące garaży np. § 102 pkt 5, § 103 ust. 4 i § 104 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz błędne ustalenia organu dotyczące naruszenia przedmiotowego aktu wykonawczego oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. znak: [...], działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podzielił argument organu I instancji dotyczący naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż - jak stwierdził -treść badanego pozwolenia na budowę jest wprost sprzeczna z treścią przepisu § 5 ust. 2 pkt 5 planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że Prawo budowlane w art. 3 ust 2a wyraźnie rozróżnia budynki wolnostojące od budynków w zabudowie szeregowej, a wobec braku legalnej definicji należy posłużyć się wykładnią językową, nawiązując do pojęć powszechnie przyjętych w języku polskim. Ponadto, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalsza analiza materiału dowodowego wskazuje na rażące naruszenie przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane w związku z przepisem § 5 ust. 8 planu zagospodarowania przestrzennego, który określa dopuszczalną powierzchnię zabudowy uzupełniającej dla działek położonych na terenie oznaczonym Mz tj. 15 % powierzchni działki. Jak wynika z akt sprawy, powierzchnia działki o nr ew. [...] wynosi 1955 m2, zaś powierzchnia zabudowy inwestycji określana jest na 340,40 m2, co stanowi ponad 17 % powierzchni i jednocześnie wskazuje na rażące naruszenie ww. § 5 ust. 8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "B." do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła ona o uchylenie decyzji wydanej w I i II instancji. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji dotyczące błędnego ustalenia przez organ naruszenia przepisu art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez zaakceptowanie projektu budowlanego niezgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenia innych przepisów. W szczególności wskazała, że podniesiony w zaskarżonej decyzji zarzut niezgodności dokumentacji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ze względu na zaprojektowanie garaży w zabudowie szeregowej w miejsce wolnostojących oparty został na podstawie dowolnej oceny, pomimo, że brak jest - jak organ podkreślił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - legalnej definicji pojęcia: "garaż wolnostojący". Zwróciła ponownie uwagę na przepis § 102 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., zgodnie z którym wybudowany przez Spółdzielnię obiekt to garaż do przechowywania i bieżącej niezawodowej obsługi samochodów osobowych, stanowiący samodzielny obiekt budowlany lub część innego obiektu z pełną obudową zewnętrzną i zamykanymi otworami. Garaż wolnostojący może być zatem jedno- lub wielostanowiskowy, jednoprzestrzenny lub z podziałem stanowisk ściankami rozdzielającymi. Ponadto garaże dzielą się na wbudowane, przybudowane, wolnostojące pojedyncze, wolnostojące wielostanowiskowe itd. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W konsekwencji sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania, co oznacza, że kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy stwierdzić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej i zachodzi wyłącznie w ściśle określonych przypadkach. Jednym z takich przypadków jest sytuacja, w której organ wydający decyzję rażąco naruszył prawo. O rażącym charakterze naruszenia prawa powinien decydować jego ciężar gatunkowy i bezsporne ustalenie oczywistego przekroczenia przepisów prawa. Dlatego czynności procesowe składające się na treść tego postępowania powinny być podejmowane przez organy w sposób szczególnie wnikliwy i rzetelny. Podkreślenia wymaga, że aby stwierdzić nieważność decyzji, nie wystarczy ustalenie naruszenia prawa w toku postępowania prowadzonego przez organ, lecz należy jednoznacznie stwierdzić, że naruszenia te mają charakter kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 kpa. Ponadto przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinno być ustalenie istnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, a nie rozstrzyganie sprawy co do istoty. Stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione wagą uchybienia prawnego, tzn. jego rażącym charakterem, czyli sytuacją gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Podkreślić przy tym należy, że szczególnie wnikliwe i rzetelne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, przy zastosowaniu reguł procesowych określonych w art. 7 i 77 kpa jest w niniejszej sprawie dodatkowo uzasadnione nadzwyczajnym charakterem tego postępowania administracyjnego. Należy także wskazać, że jeżeli wspomniane postępowanie nie jest w stanie doprowadzić do ustaleń wskazujących ponad wszelką miarę na naruszenie przepisów Prawa budowlanego to organ nie ma podstaw do uznania, że w sprawie nastąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji. Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oparł zaskarżone rozstrzygnięcie w istocie na sporze interpretacyjnym dotyczącym definicji garażu wolnostojącego i garażu w zabudowie szeregowej i z tej różnicy interpretacyjnej wywiódł oczywistą sprzeczność decyzji Starosty B. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji wskazał na rażące naruszenie prawa polegające na naruszeniu art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu taki spór nie może być uznany za będący podstawą do jednoznacznego uznania niewątpliwego i niedającego się pogodzić z zasadą praworządności naruszenia prawa przez Starostę B. Należy w tym miejscu podkreślić, że w istocie obowiązujące ustawodawstwo nie zawiera legalnej definicji pojęcia "obiekt wolnostojący". Jakkolwiek pojęciem takim posługuje się ustawodawca np. w art. 3 Prawa budowlanego, na co wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, to jednak nie można na podstawie tego przepisu stwierdzić w sposób nie budzący najmniejszych wątpliwości, że określony obiekt może zostać zakwalifikowany do wolnostojących. W odniesieniu do niniejszej sprawy dodatkowe wątpliwości wywołuje fakt, że - jak słusznie podniosła skarżąca Spółdzielnia - garaż określony m. in. w § 102 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. może być np. wolnostojący pojedynczy lub wolnostojący wielostanowiskowy. Dlatego pomimo niewątpliwej możliwości posiłkowego stosowania wykładni językowej nie można wyłącznie w oparciu o reguły znaczeniowe stosowane w języku polskim konstruować stanowiska o rażącym naruszeniu prawa przez organ administracji publicznej. Należy podkreślić, że zastosowanie nadzwyczajnej procedury przewidzianej w art. 156-159 kpa obwarowane jest szczególnymi przesłankami uzasadniającymi ingerencję w obrót prawny i naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej. Nawet ewentualne stwierdzenie naruszenia prawa przez Starostę B. nie może przesądzać o rażącym jego charakterze uzasadniającym zastosowanie nadzwyczajnego trybu, w szczególności w sytuacji, gdy to rażące naruszenie prawa Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wywodzi w istocie z innej interpretacji powszechnie używanego pojęcia "wolnostojący" przy braku przepisu prawnego zawierającego legalną definicję tego pojęcia. Odnosząc się do innych argumentów Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazujących na rażące naruszenie prawa w odniesieniu do weryfikowanej decyzji Starosty B. należy w szczególności podnieść, że trudno jest ewentualne przekroczenie o 2 % dopuszczalnej powierzchni zabudowy uzupełniającej dla działek położonych na terenie oznaczonym Mz uznać za rażące naruszenie § 5 ust. 8 planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd całkowicie podzielił także argumentację Spółdzielni Mieszkaniowej "B." dotyczącą błędnego ustalenia przez Wojewodę Dolnośląskiego naruszenia § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, którego to naruszenia nie podtrzymał zresztą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Z powyższych względów Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja jak też wydana w I instancji decyzja Wojewody Dolnośląskiego powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a) oraz art. 152 i art. 200 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.