VII SA/Wa 724/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, asesor WSA Aneta Żak, , Protokolant: ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M. Sz. i A. Sz. na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi R. w gminie N. I. stwierdza nieważność § 39 ust. 1 pkt 2 lit. c zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki o nr ewid. [...] obr. [...] położonej w R., gm. N.; II. zasądza od Rady Gminy N. na rzecz M. Sz. i A. Sz. solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. M. S. i A. S. (dalej: "skarżący") wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady Gminy N. (dalej: "organ", "Rada") z [...] października 2002 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi R. w gminie N. (dalej: "MPZP", "plan") zaskarżając § 39 ust. 1 pkt 2 ppkt c MPZP. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności § 39 ust. 1 pkt 2 ppkt c MPZP, ewentualnie wykreślenie z niego słowa "zmeliorowanych". W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczyli § 39 ust. 1 pkt 2 ppkt c MPZP. Wyjaśnili, że są właścicielami działki nr [...] w R. (nr KW [...]) (dalej: "działka", "nieruchomość"). Wskazali, że działka ta jest zaliczona do terenów zmeliorowanych. Wyjaśnili, że uzyskali pozwolenie na wybudowanie na tej działce budynku jednorodzinnego z szambem szczelnym, jednakże chcieliby, wykorzystując procedurę zgłoszenia, wybudować zamiast zbiornika bezodpływowego oczyszczalnię przydomową. Zaznaczyli, że opierając się na kwestionowanym MPZP Starosta Powiatowy zgłosił wobec zgłoszenia sprzeciw, podtrzymany następnie przez Wojewodę. Zdaniem skarżących, zaskarżony przepis uniemożliwia im wybudowanie na tej działce przydomowej oczyszczalni ścieków, do którego to działania mają zgodnie z ustawą prawo w sytuacji, gdy - zgodnie z pismem od Przedsiębiorstwa Komunalnego N., czyli spółki gminnej - nie ma możliwości podłączenia budowanego na działce obiektu do kanalizacji. W ocenie skarżących zaskarżony przepis planu jest sprzeczny z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1469 z ze zm. dalej: "ustawa o utrzymaniu czystości w gminach"). Zaznaczyli, że sprawa była wielokrotnie analizowana przez sądy administracyjne różnych instancji, które wyjątkowo jednomyślnie podchodziły do tego typu postanowień zawartych w planach miejscowych. Wskazali jedynie dla przykładu na wyrok WSA w Łodzi z 18 listopada 2017 r. (sygn. akt II SA/Łd 589/17), ponieważ wyrok dotyczy, podobnie jak w przedmiotowym przypadku, terenów zmeliorowanych. Podnieśli, że argumentacja skarżących byłaby zapewne zbieżna, jeśli nie identyczna, z uzasadnieniem tego wyroku. 2. W piśmie z 23 marca 2022 r. przekazującym ww. skargę Rada wniosła o odrzucenie skargi. W uzasadnieniu pisma Rada odwołując się do orzecznictwa przedstawiła stanowisko na poparcie odrzucenia skargi. Wskazała, że sprawa pomiędzy tymi samymi stronami podlega rozpoznaniu przez WSA w Warszawie pod sygn. akt VII SA/Wa 2196/22. Zaznaczyła, że skarga w tym samym przedmiocie (zakresie zaskarżenia) została przez skarżących pierwotnie wniesiona w dniu 18 września 2022 r. W jej ocenie powyższe rzutuje więc na konieczność odrzucenia ponownej skargi na zasadzie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Wyjaśniła, że nie jest bowiem dopuszczalne równoległe wnoszenie przez jednego skarżącego kilku skarg, obejmujących ten sam akt, w tym przypadku ww. MPZP Zauważyła ponadto, że zaskarżony plan obowiązuje od ponad 20 lat, którego zapisów wcześniej nie kwestionowano. 3. Pismem procesowym z 20 kwietnia 2023 r. skarżący odwołując się do orzecznictwa wskazali, że postępowanie w sprawie skargi poprzedzającej złożenie skargi niniejszej (sygn. akt VII SA/Wa 2196/22) nigdy nie weszło (i nie wejdzie) w fazę rozpoznania merytorycznego, gdyż nie zostały uzupełnione braki formalne skargi i nie jest ona dopuszczalna (brak uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa). Zdaniem skarżących przyjęcie stanowiska przedstawionego przez organ w prowadziłoby do pozbawienia ich prawa do sądu. Zaznaczyli, że skarżący może bowiem wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa w każdym czasie, ale jak się przyjmuje w orzecznictwie, może to zrobić tylko raz w tej samej kwestii. 4. Rada w piśmie z 8 lutego 2024 r. stanowiącym odpowiedz na skargę wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu swojego stanowiska Rada odwołując się do orzecznictwa wyjaśniła, że skarżący nie wykazali interesu prawnego, który miałby zostać naruszony kwestionowanymi zapisami MPZP. Zaznaczyła, że samo powołanie się na fakt przysługującego prawa własności nieruchomości pozostaje bowiem tożsame, iż jakikolwiek interes prawny doznał uszczerbku. W szczególności bowiem za spełnienie powyższych wymogów Rada nie uznała ogólnikowego odesłania do wyroku w innej sprawie i innym stanie faktycznym. Zauważyła, że skarżący nie podnoszą, iż mamy do czynienia z sytuacją, w której pozbawiono ich jako właścicieli nieruchomości ustawowo gwarantowanej możliwości dokonania wyboru pomiędzy wyposażeniem nieruchomości w bezodpływowy zbiornik nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków w sytuacji gdy sieć kanalizacji nie istnieje i jej budowa jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona. W ocenie organu brak jest podstaw do dopatrywania się sprzeczności pomiędzy zaskarżonym planem, a art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. 1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonych postanowień MPZP, które zakazują budowy (lokowania) przydomowych oczyszczalni ścieków na terenach, gdzie znajduje się działka skarżących. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest zatem przesądzenie czy MPZP może ograniczać czy nawet wykluczać realizację przydomowych oczyszczalni ścieków przewidzianą w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, tj. w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. 2. Zgodnie z zaskarżonym § 39 ust. 1 pkt 2 lit. c MPZP: "1) Dla nowej zabudowy, plan ustala zasadę, że inwestor przed oddaniem obiektów do użytkowania, wyposaża je w następujące urządzenia infrastruktury technicznej: (...) 2) odprowadzenie i unieszkodliwienie ścieków: (...) c) plan wyklucza lokowanie "przydomowych oczyszczalni ścieków" z rozsączkowaniem w terenach W.O.Ch.K., zmeliorowanych i z wysokim poziomem wody gruntowej". Z kolei tereny W.O.Ch.K. jest to: "obszar objęty ochroną prawną na podstawie przepisów szczególnych tj. rozporządzenia Wojewody Warszawskiego z dnia 29 sierpnia 1997r. w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie województwa warszawskiego (Dz. Urz. Woj. Warsz. Nr 43 poz. 149 z 16 września 1997r.) ze zmianami z 2000r. rozporządzenie Wojewody Mazowieckiego nr 117 z dnia 3 sierpnia 2000r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 93 poz. 911 z dnia 18 sierpnia 2000r.) ze zmianami z 2001r. rozporządzenie Wojewody Mazowieckiego nr 218 (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 161 poz. 2363 z dnia 4 sierpnia 2001r.) w odniesieniu do opisu granic" (§ 4 pkt 11 MPZP). "Tereny zmeliorowane" zaznaczone zostały w załączniku nr 2 do MPZP (por. § 9 MPZP). 3. W pierwszej kolejności wskazać należy na kluczowe okoliczności mające wpływ na rozstrzygniecie w niniejszej sprawie: - skarżący są właścicielami dz. [...] w R. (nr KW [...]); działka ta, zgodnie z MPZP, jest zaliczona do "terenów zmeliorowanych"; - skarżący uzyskali pozwolenie na wybudowanie na tej działce budynku jednorodzinnego z szambem szczelnym, jednakże chcieliby (wykorzystując procedurę zgłoszenia) wybudować zamiast zbiornika bezodpływowego oczyszczalnię przydomową; - Starosta Powiatowy zgłosił wobec tego zgłoszenia sprzeciw (podtrzymany następnie przez wojewodę) wskazując, że MPZP uniemożliwia skarżącym wybudowanie na ich działce przydomowej oczyszczalni ścieków; - zgodnie z pismem od Przedsiębiorstwa Komunalnego N., nie ma aktualnie możliwości podłączenia budowanego na działce obiektu do kanalizacji. 4. W ocenie Sądu, skarga zasługiwała na uwzględnienie z kilku zasadniczych powodów. Po pierwsze - w niniejszej sprawie skarżący wraz ze skargą wezwali pismem z 4 grudnia 2022 r. Radę Gminy N. do usunięcia naruszenia prawa (w aktach sprawy). Zaskarżona uchwała jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., więc może być skutecznie zaskarżona do sądu administracyjnego. Przed rozpoznaniem takiej skargi Sąd zobowiązany jest jednakże do zbadania przesłanek jej dopuszczalności. Warunkiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjętej przed dniem 1 czerwca 2017 r. jest poprzedzenie jej bezskutecznym wezwaniem organu gminy, który wydał kwestionowaną uchwałę, do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. postanowienie WSA w Poznaniu z 4 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 5/19). W rozpoznawanej sprawie warunek ten został spełniony. Po drugie – w konsekwencji poczynionych w tym zakresie ustaleń Sąd mógł przystąpić do zbadania legitymacji prawnej strony skarżących. Zgodnie z dyspozycją art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę podjętą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jego zmianę) do sądu administracyjnego przysługuje zatem nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem. Skarżący jako właściciele dz. [...] w R. objętej MPZP mają interes prawny w zaskarżeniu wskazanych postanowień MPZP. Postanowienia planu niewątpliwie uniemożliwiają im bowiem pełne korzystanie z prawa własności, w szczególności zakazują lokowania przydomowej oczyszczalni ścieków. Organy obu instancji wyraziły bowiem sprzeciw wobec planów budowy przez skarżących przydomowej oczyszczalni ścieków (w aktach sprawy). Zatem nie ulega wątpliwości, że postanowienia MPZP stanowi realną barierę w zakresie możliwości inwestycyjnych skarżących. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu, interes prawny skarżących został naruszony, a skarga była dopuszczalna. Po trzecie – na mocy art. 3 u.p.z.p. organom gminy przysługuje prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności lub użytkowania wieczystego przysługującego innym podmiotom, poprzez kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na swoim terenie (tzw. władztwo planistyczne gminy). Uprawnienie to podlega jednak różnym obostrzeniom z uwagi przede wszystkim na konstytucyjny charakter ochrony tego prawa (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji). Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych w przepisach celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Wprowadzenie ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu wymaga, aby były one wprowadzane dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawcze w prawo własności. Naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00). Prawnie wadliwymi będą więc zarówno te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, jak i te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. wymaga, aby plan miejscowy obowiązkowo określał zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a obowiązek ten został uszczegółowiony w § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). W świetle powyższych uwag dotyczących zakresu przysługującego gminie władztwa planistycznego nie ulega wątpliwości, że uprawnienia gminy w omawianym zakresie nie mogą pozostawać w sprzeczności z regulacjami rangi ustawowej, nadającej konkretne uprawnienie dla podmiotu, którego sytuacja faktyczna wyczerpuje znamiona tego przepisu. Po czwarte - przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być rozumiane w sposób sprzeczny z treścią przepisów ustawowych (por. wyrok WSA w Gliwicach z 21 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 684/19). W tym przypadku wskazać należy na ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 tej ustawy: "Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: (...) 2) przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych". Zatem stosując dynamiczną, funkcjonalną wykładnię postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy dojść do wniosku, że inwestor, który posiada konieczne środki i warunki terenowe, ma prawo zgłosić budowę przydomowej oczyszczalni ścieków (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1092/15). W orzecznictwie wskazuje się, że niedopuszczalna jest modyfikacja art. 5 ust. 1 pkt 2 u ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która polega na ograniczeniu czasowym (do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej) możliwości budowy przydomowych oczyszczalni ścieków bytowych (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 22 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Go 300/22). Ustanowionego w art. 5 ust. 1 pkt 2 wskazanej ustawy prawa wyboru nie może pozbawiać akt niższej rangi, taki jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza gdy nie ma przepisów odrębnych, które narzucałyby właścicielowi nieruchomości odprowadzanie ścieków tylko do szczelnego szamba z wyłączeniem przydomowej oczyszczalni ścieków (por. wyrok WSA w Kielcach z 14 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 656/22). Po piąte – wskazać również należy na to, że § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225; dalej: "r.w.t."), wskazuje, że: "W razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka, o której mowa w ust. 1, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 m3, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska". Podsumowując, MPZP nie może zawierać postanowień o wykluczeniu pewnych rozwiązań, które dopuszcza ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nie jest przy tym istotne, czy wprost tego zakazuje, czy dopuszcza niektóre tylko rozwiązania w sytuacji, kiedy ustawa ta dopuszcza także inne rozwiązania (por. wyrok WSA w Opolu z 15 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Op 201/23; wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 829/21). Przyznane gminie władztwo planistyczne nie uzasadnia wprowadzenia w MPZP zakazu zaopatrywania terenów budownictwa mieszkaniowego w podstawowe wyposażenie, a takim z pewnością jest bezodpływowy zbiornik ścieków, przydomowa oczyszczalnia ścieków oraz indywidualne ujęcie wody (por. wyrok WSA w Poznaniu z 21 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 156/21). 5. W ocenie Sądu, właściciel nieruchomości może zrealizować prawo do budowy bezodpływowego zbiornika bądź przydomowej oczyszczalni ścieków bytowych zarówno w sytuacji, gdy budowa kanalizacji jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, jak i gdy jest uzasadniona, lecz sieć taka nie została jeszcze zrealizowana. Jeżeli więc na terenie objętym MPZP nie ma sieci kanalizacyjnej, nawet jeśli pozostaje w sferze planów, właściciel nieruchomości zachowuje wynikające z ustawy prawo do zapewnienia utrzymania czystości na nieruchomości w zakresie odprowadzania ścieków poprzez realizację zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe i plany inwestycyjne gminy nie mogą wyłączyć tego uprawnienia. W przeciwnym razie zostanie on pozbawiony uprawnienia ustawowego, w czym należy upatrywać również naruszenia zasady ochrony tego prawa zagwarantowanej w art. 21 ust. 1 Konstytucji. Przyznane gminie władztwo planistyczne nie uzasadnia wprowadzenia w MPZP zakazu zaopatrywania terenów budownictwa mieszkaniowego w podstawowe wyposażenie, a takim z pewnością jest bezodpływowy zbiornik ścieków, przydomowa oczyszczalnia ścieków oraz indywidualne ujęcie wody. Ponadto nie ulega wątpliwości, że kwestia przysługujących właścicielom uprawnień i obowiązków w okresie istnienia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz w okresie przed ich powstaniem jest wyraźnie uregulowana w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości w gminach. Z tych względów wprowadzenie w kontrolowanym MPZP regulacji w tym przedmiocie, bez wyraźnej delegacji ustawowej, stanowi nieuprawnione przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy, jak również czyni prawo przysługujące właścicielowi na podstawie ustawy iluzorycznym (por. wyrok WSA w Gdańsku z 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 310/18). 6. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku stwierdzając nieważność wskazanych postanowień MPZP w odniesieniu do działki skarżących z uwagi na naruszenie art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. postrzeganych jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu, a także art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości w gminach, § 26 ust. 3 r.w.t., art. 64 Konstytucji i art. 140 k.c. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.