VII SA/Wa 727/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr), , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2007 r. sprawy ze skargi A.M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia ekspertyzy technicznej. I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 123 Kpa, po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej robót budowlanych związanych z remontem dachu budynku szeregowego przy ulicy B. w R. - zobowiązał inwestora M. Ł., do przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej wykonanych robót budowlanych związanych z przedłużeniem okapów w dachu budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej przy ul. B. w R.. Ponadto wskazał, że ekspertyza winna być opracowana przez rzeczoznawcę budowlanego, określać wpływ wykonanych robót na stan techniczny zarówno budynku inwestora jak i budynków sąsiednich oraz, w razie potrzeby, określać sposób doprowadzenia robót do właściwego stanu technicznego. Powyższy obowiązek należy wykonać do dnia 30 października 2005r. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane polegające na remoncie istniejącego obiektu budowlanego nie wymagają pozwolenia na budowę, natomiast na mocy art. 30 ust. 1 pkt 2 objęte są obowiązkiem zgłoszenia. W postępowaniu administracyjnym toczącym się w ramach nadzoru budowlanego organ I instancji ustalił, że inwestor nie legitymuje się stosownym zgłoszeniem zamiaru wykonania remontu dachu, co budzi wątpliwości organu odnośnie prawidłowości wykonanych robót. Zgodnie z art. 81c ust. 2 prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości, co do jakości robót budowlanych mogą nałożyć na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen lub ekspertyz, których koszty sporządzenia ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2007r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu zażalenia A. M. - utrzymał mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji dokonał właściwej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy. Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a argumenty podnoszone w odwołaniu pozostają bez wpływu na kształt podjętego rozstrzygnięcia. Przesłanką stosowania art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego jest istnienie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, stan faktyczny niniejszej sprawy wypełnia przesłanki, wynikające z powyżej przywołanego przepisu. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że M. Ł. w maju 2006r. przeprowadził remont dachu. W wyniku remontu okapów doszło do zalewania wodą ścian budynku należącego do skarżącej. A. M. w toku postępowania podniosła, iż ze względu na roboty wykonane przez M. Ł. budynek, w którym mieszka jest narażony na ciągłe zalewanie (deszcz, zaleganie i topnienie śniegu), a w konsekwencji na dewastację. Zdaniem organu II instancji są to okoliczności, które poddają w wątpliwość prawidłowość wykonanych robót. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. M., wnosząc o jej uwzględnienie. Podniosła, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. oparł swoje rozstrzygnięcie na błędnych ustaleniach faktycznych, ponieważ sporna inwestycja nie powstała w czasie realizacji budynku, tj. w połowie lat 80-tych. Na cały zespół 11 domków przy ul. B. w R. od nr 11 do 31 obowiązywał ten sam projekt budowlany, który nie uwzględniał wysięgu okapu poza górną krawędź dachu budynków. Jej zdaniem przedmiotowa inwestycja powodować będzie dewastację jej budynku. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego w/w przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organy orzekające w sprawie naruszyły art. 81c ust. 2 prawa budowlanego, poprzez błędne jego zastosowanie. Ustawodawca w art. 81c prawa budowlanego upoważnił organy administracji architektoniczno-budowlanej i ograny nadzoru budowlanego do żądania od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego dostarczania informacji lub udostępniania odpowiednich dokumentów niezbędnych tym organom do wykonywania ich zadań. W omawianym przepisie przewidziano też środki sprzyjające wykonywaniu jego ustaleń (por. ust. 2). Dyspozycja art. 81c ust. 2 przewiduje możliwość nałożenia obowiązku przedstawienia środków dowodowych w postaci oceny technicznej lub ekspertyzy, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Tak więc organ administracyjny może nałożyć obowiązek wynikający z art. 81c ust. 2 w/w ustawy w przypadku wystąpienia uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, z których zrealizowano obiekt budowlany. Ponadto powyższy obowiązek organ może nałożyć w przypadku wystąpienia uzasadnionych wątpliwości co do jakości samych robót budowlanych, tzn. stwierdzenia, że roboty te zostały przeprowadzone w sposób niezgodny ze sztuką budowlaną, czy odpowiednimi normami budowlanymi, co w konsekwencji wywołało lub może wywołać negatywne skutki. Art. 81c ust. 2 prawa budowlanego ma również zastosowanie w przypadku gdy stan całego obiektu budowlanego budzi wątpliwości organ administracyjnego. Wymienione wyżej wątpliwości jednak muszą być poparte ustaleniami stanu faktycznego, tj. przeprowadzeniem przez organ administracyjny kontroli obiektu budowlanego. Z takiej czynności organ winien sporządzić protokół z wizji lokalnej, w którym wskazuje okoliczności, które jego zdaniem powodują uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, np. użycie materiałów budowlanych nie spełniających określonych norm, zastosowanie materiałów w sposób niewłaściwy, nieodpowiedni stan techniczny budynku mający wpływ na bezpieczeństwo. Tak więc jedynie powyższe ustalenia są przesłankami do nałożenia obowiązku w trybie art. 81c ust. 2 prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie organ I instancji ustalił, że przedmiotowe roboty budowlane, polegające na remoncie dachu powstały w ramach samowoli budowlanej i dlatego zdaniem organu samo prowadzenie robót budowlanych bez stosownych zezwoleń i właściwego nadzoru budowlanego powoduje, że prawidłowość wykonanych robót budzi wątpliwości. Natomiast z protokołu z wizji lokalnej przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w dniu [...] czerwca 2006r. nie wynika by organ ustalił, że przeprowadzone samowolnie prace remontowe dachu zostały przeprowadzone w sposób wątpliwy. Tak więc brak wystąpienia przesłanek, które mogłyby wynikać jedynie z ustaleń faktycznych powoduje, że organ I instancji nakładając stosowny obowiązek naruszył normę art. 81c ust. 2 prawa budowlanego. Natomiast fakt ustalenia w ramach przeprowadzonego postępowania administracyjnego, że remont dachu został przeprowadzony w ramach samowoli budowlanej (organ I instancji ustalił, że roboty te zostały przeprowadzone bez wymaganego prawem zgłoszenia) – w ogóle wyłącza możliwość zastosowania art. 81c ust. 2, który jako norma kompetencyjna organów architektoniczno-budowlanych i nadzoru budowlanego nie odnosi się do samowoli budowlanej. W tym miejscu należy wskazać, że niniejsze postępowanie zostało przeprowadzone w przedmiocie zgłoszonej samowoli. We wniosku z dnia 19 maja 2006r. A. M. poinformowała organ nadzoru stopnia powiatowego o samowoli budowlanej dokonanej przez M. Ł., a polegającej na wydłużeniu okapu dachu o 1,40 m. Zatem rzeczą organu nie było badanie jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych, czy stanu technicznego obiektu budowlanego, a tym bardziej, w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej - wydawanie postanowienia w trybie art. 81c ust. 2 w/w ustawy. W związku z powyższym, należy uznać, że zaskarżone postanowienie jak i postanowienie je poprzedzające zostały wydane z naruszeniem art. 81c ust. 2 prawa budowlanego. W przedmiotowym postępowaniu, bezspornie dotyczącym samowoli budowlanej organy administracyjne przede wszystkim winny ustalić czy i w jakim zakresie inwestor dopuścił się samowoli budowlanej, tzn. które z dokonanych prac remontowych wymagały pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Tym ustaleniom nie służy z całą pewnością środek dowodowy uzyskiwany na podstawie art. 81c ust. 2. Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji po przeprowadzonej wizji lokalnej oraz po udzieleniu wyjaśnień przez A. M. i przesłuchaniu w charakterze świadka B. S. – współwłaścicielki sąsiedniej nieruchomości przy ul. B. w R., dał wiarę skarżącej A. M., że okapy w budynku M. Ł. zostały powiększone do obecnego wymiaru, tj. o 1,30 m, w maju 2006r., a więc w czasie remontu dachu. Bezspornie inwestor wykonał remont dachu w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez stosownego zgłoszenia dokonanego na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem roboty budowlane polegające na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków – wymagają zgłoszenia właściwemu organowi. Zgodnie z definicją określoną w art. 3 pkt 8 w/w ustawy, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Skoro sporne okapy zostały zrealizowane podczas remontu dachu to w świetle powyższej definicji wykonanie ich przez inwestora nie można uznać za odtworzenie stanu pierwotnego, a tym samym roboty budowlane w tej części nie można zakwalifikować do remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8, który zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 wymaga jedynie zgłoszenia. W związku z powyższym, należy uznać, że wykonanie przedmiotowych okapów wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z wymogami określonymi w art. 32 prawa budowlanego. Ustalenie przez organy administracyjne, że część prac budowlanych powstałych w ramach samowoli budowlanej wymagała zgłoszenia, a inna ich część – pozwolenia na budowę, skutkuje obowiązkiem zastosowania względem w/w prac budowlanych wykonanych w ramach samowoli budowlanej odpowiednio dwóch odrębnych trybów, tj. na podstawie art. 49b, który dotyczy samowoli budowlanej powstałej bez wymaganego prawem zgłoszenia; oraz art. 48, który dotyczy samowoli budowlanej powstałej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, w sprawie winien mieć zastosowanie art. 50 ust. 1 prawa budowlanego, zgodnie z którym organ administracyjny wydaje stosowne postanowienie celem nałożenia określonego obowiązku. Ust. 3 w/w przepisu stanowi bowiem, że w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Tak więc w przypadku zaistnienia samowoli budowlanej obowiązek przedstawienia przez inwestora ekspertyzy technicznej winien wynikać, po spełnieniu określonych warunków określonych w w/w przepisach prawa budowlanego, z art. 50 ust. 3, a nie jak to miało miejsce w niniejszej sprawie z art. 81c ust. 2 prawa budowlanego. Ponadto należy wskazać, że w zaskarżonym postanowieniu Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zupełnie pominął ustalenia organu I instancji dotyczące samowolnego wykonania okapów. Organ II instancji wskazał jedynie, że w wyniku przeprowadzonego w maju 2006r. remontu dachu, w tym również spornych okapów, doszło do zalewania wodą ścian budynku należącego skarżącej. Tak więc organ II instancji, pomijając kluczowe ustalenia stanu faktycznego i materiał dowodowy zebrany w ramach przeprowadzonego postępowania administracyjnego przez organ I instancji, naruszył art. 7 i 77 Kpa, które nakładają na organy administracyjne określone obowiązki. Zgodnie art. 7 Kpa, który stanowi podstawową zasadę postępowania administracyjnego, iż organ ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W związku z art. 7 Kpa pozostaje art. 77 § 1 Kpa, który stanowi, iż organ jest obowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wskazał dlaczego przedmiotowa sprawa dotyczy wyłączenie remontu dachu i okapów. Ponadto pominął fakt wykonania spornych prac budowlanych w ramach samowoli budowlanej. Tym samym naruszył również art. 107 § 3 Kpa, poprzez lakoniczne uzasadnienie swojego stanowiska. W/w przepis stanowi m.in., że obowiązkiem organu jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ II instancji w swoim uzasadnieniu nie zawarł żadnego stwierdzenia w przedmiocie popełnienia przez inwestora ewentualnej samowoli budowlanej. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 w/w ustawy.