VII SA/Wa 727/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2012 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. skargę oddala; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego T. B. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy), w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy). Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2012r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania T. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2008r., umarzającej postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego, jednorodzinnego znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w [...] na cele biurowe – umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego, jednorodzinnego znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w [...] na cele biurowe. W toku postępowania pierwszoinstancyjnego organ powiatowy postanowieniem nr [...] z dnia [...] .07.2010 r. wstrzymał użytkowanie pomieszczeń piwnicy, parteru, I pietra oraz poddasza znajdujących się w budynku mieszkalnym, jednorodzinnym przy ul. [...] w [...] samowolnie przeznaczonych na cele biurowe, z wyłączeniem pomieszczeń na I piętrze wykorzystywanych na cele mieszkalne oraz zobowiązał M. P. do przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów określonych w sentencji tego postanowienia. W postępowaniu tym uczestniczyła skarżąca T. K. jako właścicielka sąsiedniej nieruchomości. Decyzją nr [...] z dnia [...] .11.2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie wskazując, że oględziny przeprowadzone w dniu 19 października 2011r. wykazały, że budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany na nieruchomości przy ul. [...] w [...] w dniu oględzin użytkowany był w całości na cele mieszkalne. Funkcja mieszkalna budynku została przywrócona, a obiekt budowlany użytkowany jest zgodnie z decyzją Urzędu Gminy [...] nr [...] z dnia [...].11.1994r. Od ww. decyzji pierwszoinstancyjnej nr [...] odwołała się T. K., podnosząc, iż budynek mieszkalny przy ul. [...] w [...] jest w dalszym ciągu użytkowany na cele biurowo-usługowe. Organ odwoławczy przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy ustalił, że odwołanie T. K. jest dopuszczalne, ponieważ nie posiada ona legitymacji do skorzystania z takiego środka zaskarżenia. Zdaniem organu odwoławczego wprawdzie nieruchomość przy ul. [...] w [...], na terenie której znajduje się budynek objęty niniejszym postępowaniem administracyjnym graniczy bezpośrednio z nieruchomością położoną przy ul. [...] w [...], stanowiącą własność T. K. lecz nie każdy właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której znajduje się budynek objęty postępowaniem administracyjnym prowadzonym w sprawie samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania będzie miał status strony w tej sprawie. Zdaniem [...] WINB budynek mieszkalny znajdujący się na terenie działki przy ul. [...] w [...] z uwagi na sposób jego usytuowania Organ odwoławczy wskazał, że budynek usytuowany jest względem granicy z działką położoną przy ul. [...] w [...] w żaden sposób nie oddziaływuje negatywnie na nieruchomość należącą do T. K., nawet w sytuacji zmiany sposobu jego użytkowania na cele biurowe. W związku z powyższym w ocenie organu odwoławczego T. K. nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa, który uprawniałby ją do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w ramach nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie. Wskazał również, że budynek usytuowany jest względem granicy działki z zachowaniem norm odległościowych określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, T. K. nie posiada legitymacji procesowej w rozumieniu art. 28 Kpa niezbędnej do skutecznego wniesienia odwołania, bowiem nie można przypisać jej indywidualnego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżyła T. K.. Wnosząc o uchylenie obu decyzji wskazała na naruszenie art. 28 kpa podnosząc, że budynek przy ul. [...] w [...] z uwagi na sposób jego usytuowanie i dokonane przebudowy narusza jest interes prawny, który powinien być szeroko rozumiany. Działający w imieniu Skarżącej pełnomocnik z urzędu w piśmie z dnia 20 września 2012r. zarzucił zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszenie: art. 28 k.p.a. poprzez odmówienie Skarżącej przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym o zmianę sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w [...] w sytuacji, gdy stan faktyczny oraz prawny wskazywał, iż Skarżąca, zdaniem pełnomocnika, miała interes prawny do występowania w postępowaniu odwoławczym. art. 5. ust. 1 pkt 1 lit. b, c, d, e; ust. 1 pkt 8 i 9 oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie pomimo faktu, iż właścicielom nieruchomości przysługuje ochrona w związku z naruszeniem bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, ochrona przed hałasem i drganiami, poszanowanie jej uzasadnionych interesów, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej, zaś prowadzenie działalności gospodarczej w sąsiadującym budynku w sposób oczywisty oddziałuje na otoczenie w ww. zakresie, co z kolei wskazuje na interes prawny Skarżącej do występowania w postępowaniu odwoławczym. art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności z par. 12 ust. 1, par 14. ust. 1, par. 18 ust. 1, par. 208 ust. 1 i 2, par. 226 ust. 1, par. 323 ust. 1 ww. rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie pomimo faktu, iż prowadzenie działalności gospodarczej w sąsiadującym budynku zmienia dla otoczenia: bezpieczeństwo w zakresie ochrony przeciwpożarowej, bezpieczeństwo higienicznosanitarne, natężenie uciążliwych hałasów, w zakresie dostępu do nieruchomości, w zakresie miejsc postojowych przy nieruchomościach, w zakresie dróg pożarowych, strefy pożarowej, ochrony przed hałasem wytwarzanym przez użytkowników sąsiadujących nieruchomości, w tym lokali użytkowych - co z kolei wskazuje na interes prawny Skarżącej do występowania w postępowaniu odwoławczym. art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3 kpa - polegające w szczególności na: poprzez nierozpoznanie sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, poprzez ograniczenie materiału dowodowego wyłącznie do oględzin nieruchomości przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 19 października 2011 r., a zignorowaniu twierdzeń Skarżącej, iż w przedmiotowym budynku w dalszym ciągu jest prowadzona działalność gospodarcza, niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, tj. czy w przedmiotowym budynku wznowiono prowadzenie działalności gospodarczej, w szczególności nieprzeprowadzenie innych dowodów, jak ponownych oględzin nieruchomości, czy też dowodu z zeznań właścicieli innych sąsiadujących nieruchomości na okoliczność, czy w przedmiotowym budynku jest prowadzona działalność gospodarcza, poprzez oparcie decyzji o umorzeniu postępowania wyłącznie w oparciu o kryterium odległości pomiędzy obu budynkami, pomijając zupełnie inne kryteria mające znaczenie dla ustalenia interesu prawnego Skarżącej, jak: naruszenie bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa higienicznosanitamego, bezpieczeństwa użytkowania, ochrony przed hałasem i drganiami, poszanowanie uzasadnionych interesów właścicieli nieruchomości sąsiadujących, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej, w zakresie miejsc postojowych przy nieruchomościach, w zakresie dróg pożarowych, strefy pożarowej, ochrony przed hałasem wytwarzanym przez użytkowników sąsiadujących nieruchomości, w tym lokali użytkowych. naruszeniu art. 105 par. 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie pomimo braku przesłanek W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skargę nie jest zasadna . Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja umarzająca na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. postępowanie odwoławcze - odmawia skarżącym uprawnień strony kontrolowanego postępowania. Zdaniem organu odwoławczego budynek mieszkalny znajdujący się na terenie działki przy ul. [...] w [...] z uwagi na sposób jego usytuowania względem granicy z działką położoną przy ul. [...] w [...] w żaden sposób nie oddziaływuje negatywnie na nieruchomość należącą do Skarżącej T. K., nawet w sytuacji zmiany sposobu jego użytkowania na cele biurowe. W związku z powyższym w ocenie organu odwoławczego T. K. nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa, który uprawniałby ją do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w ramach nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie. Dlatego ocena Sądu Administracyjnego ograniczyła się w niniejszej sprawie do zbadania kwestii czy Skarżący posiada w niniejszej sprawie interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. , nie badając merytorycznych zarzutów wobec decyzji organu pierwszej instancji. Stroną postępowania jest bowiem tylko ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego status strony postępowania administracyjnego wynika z przepisów prawa materialnego ustanawiającego prawa lub obowiązki. Nieruchomość przy ul. [...] w [...], na terenie której znajduje się budynek w którym użytkownik dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń graniczy bezpośrednio z nieruchomością położoną przy ul. [...] w [...], stanowiącą własność Skarżącej T. K. Skarżąca jako właścicielka sąsiedniej nieruchomości wywodzi swój interes prawny z możliwości naruszenia przez zmianę sposobu użytkowania bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, ochrony przed hałasem i drganiami, poszanowanie jej uzasadnionych interesów, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej, które to naruszenie w oczywisty sposób oddziałuje na otoczenie w ww. zakresie, co z kolei wskazuje na interes prawny Skarżącej do występowania w postępowaniu odwoławczym. Zauważyć w związku z powyższym należy, że nie każdy właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której znajduje się budynek objęty postępowaniem administracyjnym prowadzonym w sprawie samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania będzie miał status strony w tej sprawie. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola, czy subiektywne przekonanie danej osoby bądź dopuszczenie jej przez organ powiatowy do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny. W niniejszym przypadku taka okoliczność nie miała zaś miejsca, co zostało wykazane przez organ odwoławczy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrażał w wielu orzeczeniach pogląd, że mieć interes prawny w sprawie znaczy to samo co wskazać przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać ochrony. O tym, czy określonemu podmiotowi służy prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decyduje norma prawa, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki (vide wyroki NSA z 13.03.2001, I SA 2312/99, LEX nr 78956, z 1.08.2001, I SA 72/00 i z 12.02.2002, V SA 1123/01). Wszelkie roboty budowlane wymagające pozwolenia organu budowlanego muszą uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być przez to pozwolenie zagrożone lub naruszone. Granice tych praw i interesów określają przepisy prawa budowlanego oraz innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa lub przepisów wydanych dla ochrony środowiska. Poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną wynikającą z norm prawa pozytywnego, pozostają natomiast protesty obywateli wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty i życzenia co do określonej polityki planowania przestrzennego, wzajemnych relacji między planowanymi lub realizowanymi inwestycjami. Nieuwzględnienie ich nie może jednak stanowić podstawy do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym jeżeli się nie wykaże interesu prawnego wynikającego z wyżej wskazanych przepisów prawa. Treść art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego przymiotu strony postępowania. Ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Skarżąca wskazując na naruszenie art. 5. ust. 1 pkt 1 lit. b, c, d, e; ust. 1 pkt 8 i 9 oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane podniosła, ze zmiana sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego spowoduje naruszenie bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, ochrona przed hałasem i drganiami, nieposzanowanie uzasadnionych interesów sąsiada, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Skarżąca wskazuje również na art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności z par. 12 ust. 1, par 14. ust. 1, par. 18 ust. 1, par. 208 ust. 1 i 2, par. 226 ust. 1, par. 323 ust. 1 ww. rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie mimo, iż prowadzenie działalności gospodarczej w sąsiadującym budynku zmienia, zdaniem skarżącej, dla otoczenia: bezpieczeństwo w zakresie ochrony przeciwpożarowej, bezpieczeństwo higieniczno-sanitarne, natężenie uciążliwych hałasów, w zakresie dostępu do nieruchomości, w zakresie miejsc postojowych przy nieruchomościach, w zakresie dróg pożarowych, strefy pożarowej, ochrony przed hałasem wytwarzanym przez użytkowników sąsiadujących nieruchomości, w tym lokali użytkowych. W ocenie Sądu, tego rodzaju zmiana przeznaczenia części pomieszczeń znajdujących się w budynku przy ul. [...] z mieszkalnego na biurowy nie może oddziaływać na obszar znajdujący się poza budynkiem. Również znaczna odległość dzieląca nieruchomość skarżącej od budynku powoduje, że sposób użytkowania pomieszczeń w budynku inwestora jako pomieszczeń biurowych nie może mieć wpływu na sąsiednią działkę. Uznanie zatem przez organ odwoławczy, iż po stronie skarżącej brak jest interesu prawnego w postępowaniu o zmianę przeznaczenia części obiektu mieszkalnego był uzasadniony. Samo subiektywne odczucie skarżącej, że istniejący stan faktyczny jest dla niej niekorzystny, nie pozwala na uznanie, iż ma ona interes prawny w nakazie rozbiórki przedmiotowych obiektów. Dopiero wykazanie przez osobę domagającą się udziału w postępowaniu postępowania, iż istnieje związek jej interesu prawnego z konkretną normą prawa materialnego pozwala na uznanie jej praw strony w konkretnym postępowaniu. Mając więc powyższe na uwadze, treść formułowanych zarzutów należy wskazać, iż organ odwoławczy w sposób wyczerpujący przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, w oparciu o które w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy -czym w zupełności wypełnił obowiązki wynikające z art. 7 i 77 i 80 k.p.a. co skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego. Tym samym nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia interesu prawnego Skarżącej wynikającego z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności z § 12 ust. 1, § 14. ust. 1, § 18 ust. 1, § 208 ust. 1 i 2, § 226 ust. 1 i § 323 ust. 1 ww. rozporządzenia Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji wyroku.