VII SA/Wa 727/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirosław Montowski Sędziowie: sędzia WSA Artur Kuś asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody M. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [..] nr [..] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. dla terenu położonego w granicach administracyjnych Gminy S. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do: - § 29 ust. 1 i 2 w zakresie, w jakim nie wprowadza zakazu lokalizacji nowych ferm tuczu trzody chlewnej we wsi S. na terenie oznaczonym symbolem [...] oraz - § 83 ust. 1 i 2 w zakresie, w jakim nie wprowadza zakazu lokalizacji nowych ferm tuczu trzody chlewnej we wsi K. na terenach oznaczonych symbolami: [...] i [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1527/18 na skutek skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] grudnia 2014 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. dla terenu położonego w granicach administracyjnych Gminy S., stwierdził nieważność § 6 ust. 3 zaskarżonej uchwały (pkt 1), oddalił skargę w zakresie zarzutów dotyczących § 29 ust. 1 i 2 oraz § 83 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały (pkt 2) i zasądził od Gminy S. na rzecz Wojewody Mazowieckiego zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 3). Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 1257/21, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od powyższego wyroku uchylił zaskarżony wyrok w pkt 2 i w tym zakresie przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na następujące aspekty: 1. w kwestii oceny legalności § 29 ust. 1 i 2 uchwały w zakresie objętym skargą, tj. w jakim dopuszcza się we wsi S. do lokalizacji nowych ferm chowu trzody chlewnej na terenie oznaczonym symbolem 1RP-5 oraz § 83 ust. 1 i 2 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza się we wsi K. do lokalizacji nowych ferm chowu trzody chlewnej na terenach oznaczonych symbolami: 8RP-2 i 8RP-3, niezbędne jest uwzględnienie, że w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały w obrocie prawnym pozostawała uchwała z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S., wywołując określone skutki prawne. 2. wypowiedź Sądu w tej sprawie powinna uwzględniać wydany w toku kontroli zaskarżonej uchwały wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1286/16, którym uchylony został wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1394/15 w części, w jakiej stwierdzona została nieważność § 29 ust. 1 i 2, § 83 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały. W wyroku z 14 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1286/16 NSA wskazał, że: skoro ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania zgodności planu miejscowego ze studium konieczne jest porównanie tekstu i załącznika graficznego planu z tekstem i załącznikiem graficznym studium. Rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, ze zm., dalej: u.p.z.p.). Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a mianowicie od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną. W wyroku z 15 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 1257/21 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił zaś, że ustalenia studium były wiążące dla organów Gminy S. przy sporządzaniu planu miejscowego. Z przepisu art. 9 ust. 4 u.p.z.p. wynika obowiązek dla tych organów dostosowania się w całym procesie dochodzenia do sporządzenia projektu planu i następnie uchwalenia planu miejscowego do ustaleń studium. Fakt utraty mocy obowiązującej zmiany studium już po uchwaleniu planu miejscowego nie stanowił żadnej przeszkody do przeprowadzenia oceny, czy uchwała w zaskarżonej części nie narusza ustaleń studium w sposób nakreślony w wyroku NSA z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1286/16. W tak ustalonym zakresie sprawy przekazanej do ponownego rozpoznania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznacza, że skarga Wojewody Mazowieckiego wskazując na naruszenie przez organ planistyczny art. 15 ust. 2 pkt 1, ust. 9 w zw. z art. 27 u.p.z.p. kwestionuje legalność zapisów § 29 ust. 1 i 2 uchwały Nr [...] Rady Gminy w S. z dnia [...] grudnia 2014 r. w zakresie, w jakim dopuszcza we wsi S. do lokalizacji nowych ferm chowu trzody chlewnej na terenie oznaczonym symbolem 1RP-5, a także § 83 ust. 1 i 2 tej uchwały w zakresie, w jakim dopuszcza we wsi K., do lokalizacji nowych ferm chowu trzody chlewnej na terenach oznaczonych symbolami: 8RP-2 i 8RP-3. Skarga zauważa, że z ustaleń rozdziału V, ust. 1 Studium wynika, że na całym obszarze objętym planem, w ustaleniach dotyczących zasad zagospodarowania, w zakresie gospodarki rolnej, wykluczono lokalizację nowych ferm (tuczu) trzody chlewnej (vide: strefa R-1, pkt 1 tiret trzynaste, str. 16; strefa R-2, pkt 2 tiret siódme, str. 19; strefa R-3, pkt 2, str. 21; strefa R-4, pkt 2 tiret drugie, str. 22). Dodatkowo, jak zauważa Wojewoda, lokalizacja nowych ferm tuczu trzody chlewnej została także wykluczona w strefie R-3 w ustaleniach dotyczących zasad zagospodarowania w zakresie ochrony środowiskowej (vide: strefa R-3, pkt 1 tiret siódme, str. 21). Studium dopuszcza, pod pewnymi warunkami, wyłącznie rozbudowę istniejących ferm hodowli i tuczu trzody chlewnej. Zwracając uwagę na definicję gospodarstwa specjalistycznego (fermy hodowlanej) zawartą w § 2 ust. 1 pkt 17 zaskarżonej uchwały, Wojewoda zauważał, że ustalenia dotyczące lokalizacji nowych ferm trzody chlewnej wzajemnie się wykluczają. W związku z powyższym, zdaniem Wojewody, uchwała w powyższym zakresie została podjęta z naruszeniem dyspozycji art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. W odpowiedzi na skargę Gmina S. zauważała, że w swoim wywodzie Wojewoda przyjął uproszczoną definicję hodowli zauważając, że pojęcie "chowu" zawiera się w pojęciu "hodowli", podczas gdy chów może być hodowlą wyłącznie w szczególnych przypadkach. Okoliczność taka będzie miała miejsce, jeżeli spełniony jest warunek rozmnażania zwierząt. Wojewoda zaś przyjął, że chów jest zawsze hodowlą. Studium natomiast wyłącza jedynie możliwość lokalizacji nowych ferm tuczu trzody chlewnej, czyli faktycznie chowu trzody chlewnej, w ścisłym tego słowa znaczeniu. Natomiast w § 9 ust. 1 pkt 8 Planu miejscowego dopuszczono jednocześnie możliwość lokalizacji nowych ferm hodowli drobiu i trzody chlewnej, co koreluje z postanowieniami Studium. Przewidziana zatem w definicji gospodarstwa specjalistycznego, możliwość hodowli bądź tuczu zwierząt, wobec faktu wykluczenia lokalizacji nowych ferm tuczu trzody chlewnej, nie powoduje jeszcze, że postanowienia Studium są sprzeczne z Planem. Brak rozróżnienia rodzajów ferm przez Wojewodę prowadzi do niewłaściwego uznania, że Studium jest niezgodne z postanowieniami Planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Przeprowadzona w powyższym zakresie kontrola legalności zaskarżonej uchwały wedle wskazówek Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionych w wyroku z 15 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 1257/21 oraz w wyroku z 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1286/16, według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu, prowadzi do wniosku, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć trzeba, że w myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Wśród elementów sporządzanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta projektu planu miejscowego przepis art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje na zgodność proponowanych ustaleń z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Uchwalenie zaś planu miejscowego następuje po stwierdzeniu przez radę gminy, że nie narusza on ustaleń studium. (art. 20 ust. 1 zdanie pierwsze u.p.z.p.) To zatem ustalenia studium są podstawowym kryterium odniesienia przy kontrolowaniu, czy granice władztwa planistycznego dla wprowadzenia skonkretyzowanych rozwiązań planu miejscowego nie zostały przekroczone. W zależności od szczegółowości studium związanie to może być silniejsze lub słabsze. Zauważyć trzeba, że pojęcie zgodności planu miejscowego ze studium jest niedookreślone i ma w dużym stopniu charakter ocenny. Punktem wyjścia do oceny zgodności planu ze studium będzie zawsze przedmiot i sposób ujęcia ustaleń studium (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 144/20, CBOSA). W warunkach rozpoznawanej sprawy istotnym pozostaje, że wyznaczając podstawowe kierunki zagospodarowania gminy S. Rada Gminy w S. w uchwale Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S." pow. m. woj. m., w granicach administracyjnych gminy wydzieliła 4 strefy o zróżnicowanych walorach środowiskowych, zasadach i kierunkach polityki przestrzennej: R-1 - Strefa intensyfikacji produkcji rolnej i ograniczeń w zainwestowaniu pozarolniczym w oparciu o wykorzystanie gleb wysokiej wartości bonitacyjnej - południowo-wschodnia część gminy; R-2 - Strefa o umiarkowanym rozwoju, o wysokich walorach przyrodniczo-krajobrazowych, z wysokim reżimem ochrony środowiska, z obszarami prawnie chronionymi - północna część gminy; R-3 - Strefa o umiarkowanym rozwoju, z umiarkowanym stopniem ochrony środowiska, o wiodącej funkcji rolniczo-leśnej - południowo-zachodnia i środkowa część gminy; R-4 - Strefa potencjalnego rozwoju o wiodącej funkcji usługowo – produkcyjnej z dużym udziałem mieszkalnictwa jednorodzinnego - centralna część gminy ze wsią gminną. Formułując ustalenia Studium dotyczące strefy R-1 Rada Gminy wykluczyła na tym terenie lokalizację ferm tuczu trzody chlewnej; z jednoczesnym dopuszczeniem rozbudowy istniejących ferm hodowli drobiu i hodowli trzody chlewnej jedynie tych, które są odległe minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową. W strefach: R-2, R-3 i R-4 wykluczona natomiast została lokalizacja nowych ferm tuczu trzody chlewnej oraz dopuszczono rozbudowę istniejących ferm hodowli drobiu i hodowli trzody chlewnej jedynie tych, które odległe są minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową. W § 29 ust. 1 i 2 pkt 1 (dla wsi Szreńsk) oraz w § 83 ust. 1 i 2 pkt 1 (dla wsi K.) uchwała w sprawie planu miejscowego ustaliła tereny gospodarstw specjalistycznych oznaczone na rysunku planu symbolami odpowiednio 1RP 1-6 oraz 8RP 1-3 przyjmując dla tych terenów przeznaczenie podstawowe - gospodarstwa specjalistyczne, zdefiniowane w § 2 ust. 1 pkt 17 jako wydzielona specjalistyczna jednostka organizacyjna, wyizolowana przestrzennie i odpowiednio zabezpieczona sanitarnie, stosownie wyposażona, zajmująca się chowem lub hodowlą zwierząt o obsadzie powyżej 60 sztuk DJP. Na rysunku planu jednostka oznaczona symbolem 1RP-5 obejmuje teren we wsi S., a jednostki 8RP-2 i 8RP-3 teren we wsi K. Żadna z norm ujętych w § 29 czy § 83 uchwały nie przewiduje zakazu budowy nowych specjalistycznych jednostek zajmujących się chowem lub hodowlą zwierząt. Co więcej, § 29 ust. 2 pkt 5 oraz § 83 ust. 2 pkt 4 ustalają parametry kształtowania zabudowy i zagospodarowania działki dla nowej zabudowy, nie przewidując żadnych wyłączeń. Powyższy brak określonych treści normatywnych w systemie prawa miejscowego nakazuje dokonanie kontroli zaskarżonej uchwały – w granicach zaskarżenia – nie tyle z uwagi na zakodowaną treść unormowań, ile z uwagi na pominięcie w uchwale określonych treści wymaganych przez normy wyższego rzędu, jakimi są postanowienia studium. Specyfika takiej kontroli odpowiada orzekaniu przez Trybunał Konstytucyjny o hierarchicznej zgodności aktów normatywnych w aspekcie pominięcia prawodawczego, które sprowadza się do kontroli normy prawnej określającej uprawnienie, obowiązek bądź czynność konwencjonalną, która nie zawiera wszystkich elementów konstytucyjnie koniecznych. W postanowieniu z 29 listopada 2010 r., sygn. P 45/09 (OTK-A 2010/9/125) Trybunał Konstytucyjny dopuszczając możliwość oceny konstytucyjności pominięć prawodawczych, zaznaczył, że w ramach kontroli konstytucyjności oceniana jest zawsze pełna treść normatywna kwestionowanego przepisu. Dopuszczalne jest zatem badanie również braków pewnych elementów normatywnych, koniecznych z punktu widzenia regulacji konstytucyjnej (zob. przykładowo orzeczenie TK z 3 grudnia 1996 r., sygn. K 25/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 52 oraz wyrok TK z 8 września 2005 r., sygn. P 17/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 90). Mając na uwadze powyższe należy przyjąć, że sprawowana przez sąd administracyjny kontrola miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie pominięcia uchwałodawczego dotyczyć będzie sytuacji, gdy w danym obszarze obowiązuje sformułowany w normie wyższego rzędu (studium) nakaz uregulowania kwestii pominiętych w określony sposób. W ocenie Sądu, kwestionowane przez Wojewodę ustalenia planistyczne zawarte w § 29 ust. 1 i 2 pkt 1 i § 83 ust. 1 i 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały nie zawierają wszystkich wytycznych sformułowanych w Studium. Zaznaczyć trzeba, że zgodność kontrolowanego planu miejscowego ze studium oznacza w tym przypadku konieczność zapewnienia realizacji jednoznacznego zakazu lokalizacji nowych ferm tuczu trzody chlewnej. Tymczasem zarówno § 29 jak i § 83 Planu dopuszczają możliwość nowej zabudowy, nie wyłączając z niej specjalistycznych jednostek zajmujących się tuczem trzody chlewnej. Stwierdzić należy, że jednoznaczne wykluczenie w studium zagospodarowania przestrzennego lokalizacji nowych ferm "tuczu trzody chlewnej", nawet przyjmując ogólność tego aktu planowania, nie uprawniało do przyjęcia zapisów Planu nie formułujących jednoznacznego zakazu w tym zakresie. Zarówno w § 29 ust. 2 pkt 5, jak i w § 83 ust. 2 pkt 4 Planu wyznaczone zostały parametry kształtowania zabudowy i zagospodarowania działki dla nowej zabudowy, jednocześnie zaś żadna z norm wyrażonych w § 29 i § 83 tej uchwały nie wyłącza z niej lokalizacji nowej zabudowy realizowanej w ramach przeznaczenia podstawowego. Normodawca lokalny pominął zatem treści istotne dla powyższego uregulowania z punktu widzenia zasad jednoznacznie ujętych w tekście Studium. Unormowania przyjęte w § 29 i § 83 zaskarżonej uchwały zawierają zatem niepełną regulację, pozostawiając poza jej zakresem ustalenia dotyczące wyraźnego zakazu lokalizowania nowych ferm tuczu trzody chlewnej. Powyższe godzi więc w zupełność regulacji służącej realizacji zakazu ustalonego w Studium w zakresie dopuszczenia nowej zabudowy w sytuacji braku przyzwolenia na powyższe ustalenie w Studium w odniesieniu do nowych ferm tuczu trzody chlewnej. W tym miejscu należy wyjaśnić, że skarga wywodzi niezgodność ustaleń Planu z postanowieniami Studium w odniesieniu do lokalizacji "nowych ferm chowu trzody chlewnej", jednakże takim określeniem jednostki specjalistycznej Studium się nie posługuje. Nie sposób przy tym zgodzić się z argumentami Gminy dotyczącymi zakresu pojęciowego "chowu" i "hodowli", które dla pełnej zgodności ustaleń planu ze studium pozostawały irrelewantne. Zauważyć jednocześnie trzeba, że w definicji gospodarstwa specjalistycznego (fermy hodowlanej) przyjętej w § 2 pkt 17 zaskarżonej uchwały normodawca lokalny posłużył się sformułowaniem jednostki "zajmującej się chowem lub hodowlą zwierząt o obsadzie powyżej 60 sztuk DJP". Użycie spójnika "lub" w przytoczonym zdaniu oznacza, że mamy do czynienia z alternatywą łączną, co oznacza, że podmiot (jednostka) może zajmować się: wyłącznie chowem; wyłącznie hodowlą; zarówno chowem jak i hodowlą zwierząt o wskazanej obsadzie. Jak już wskazano powyżej, w myśl § 29 ust. 1 i 2 pkt 1 Planu oraz § 83 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Planu, przeznaczeniem podstawowym obszarów oznaczonych na rysunku Planu symbolem 1RP o numerach od 1 do 6, jak również symbolem 8RP o numerach od 1 do 3, są gospodarstwa specjalistyczne w znaczeniu przyjętym jak powyżej. W świetle powyższego Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ustaleń przyjętych w: § 29 ust. 1 i 2 w zakresie, w jakim na terenie wsi S. nie wprowadza zakazu lokalizacji nowych ferm tuczu trzody chlewnej w obszarze oznaczonym symbolem 1RP-5 oraz § 83 ust. 1 i 2 w zakresie, w jakim na terenie wsi K. nie wprowadza zakazu lokalizacji nowych ferm tuczu trzody chlewnej w obszarze oznaczonym symbolem 8RP-2 i 8RP-3. Wypada podkreślić, że orzeczenie powyższe, jako posiadające charakter deklaratoryjny, nie stwarza nowego stanu rzeczy w systemie prawnym, ustala natomiast zakres wymagający interwencji prawodawcy lokalnego. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.