VII SA/Wa 728/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie oczek wodnych. skargę oddala VII SA/Wa 728/07 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. na podstawie art. 138 § 2 kpa po rozpatrzeniu odwołań A. P. oraz A.B., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] września 2006r., umarzającej na podstawie art. 105 ust. 1 kpa postępowanie w sprawie wykonania przez W. K. dwóch oczek wodnych na działce przy ul. [...] w W. - uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że postępowanie przed organem I instancji zainicjowały wnioski A. P. i A. B. w sprawie niewłaściwego wykonywania przez W. K. prac ziemnych i budowlanych na działce przy ul. [...] w W., znajdującej się w obszarze C. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. w dniu [...] marca 2003r. przeprowadził na tej działce oględziny i ustalił, że inwestor utwardził skarpę kamieniem naturalnym, wykonał schody kamienne prowadzące na dół działki, ponadto utwardził działkę kostką brukową na pow. 7,70 x 6,70 m. a obok wykopał oczko wodne o pow. ok. 5 m2. Skarpa została utwardzona kamieniem naturalnym na wysokość 2,70 m., na pozostałej części skarpy nasadzono krzewy ozdobne. Od strony wschodniej i zachodniej wkopane zostały słupki betonowe ogrodzenia. Inwestor powoływał się na legalność wykonanych robót i przedstawił zgłoszenia złożone do Starosty G. w dniu [...] lipca 2004r., dotyczące budowy altanki i oczka wodnego oraz zgłoszenie z dnia [...] maja 2004r. w sprawie budowy ogrodzenia. Obecni podczas oględzin wnioskodawcy – B. i P. twierdzili , że roboty ziemne na skarpie polegały na wykonaniu głębokiego wykopu, co zmieniło ukształtowanie terenu oraz mogło naruszyć stabilność skarpy. Inwestor oprócz tego wykonał kanalizację deszczowo-ściekową z zakładu produkcyjnego, woda z kanalizacji spływa do starorzecza P. i częściowo na ich działki. Wykonany obiekt graniczy z ich działkami Postanowieniem z dnia [...] listopada 2004r., wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. zawiesił z urzędu postępowanie do czasu rozpatrzenia odwołania W. K. od decyzji Starosty G. z dnia [...] października 2004r., wnoszącej sprzeciw co do zgłoszenia z dnia [...] sierpnia 2004 r. w sprawie budowy oczka wodnego o pow. 28 m2 wraz z kaskadą. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004r., Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję o sprzeciwie Starosty G. z dnia [...] października 2004r.. Wobec tego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005r., podjął zawieszone postępowanie w sprawie wykonania oczka wodnego i altanki przez W. K. na działce o nr ew. [...], położonej w W. przy ul. [...]. W dniu [...] sierpnia 2006r. organ I instancji dokonał ponownych oględzin, ustalając, że na przedmiotowej działce wykonano altankę na podstawie zgłoszenia. Odległość altanki od ogrodzenia z działką sąsiada wynosi 1,10 m. Obecny przy oględzinach A. P. twierdził, że wszystkie roboty które wykonał na skarpie W. K. (utwardzenie kostką, altanka, schody i kanalizacja) znacznie osłabiły stabilność skarpy powodując osuwanie się budowli. Natomiast A. B. twierdził, że przedmiotowa altanka wykonana jest za blisko granicy z jego działką a zmiana ukształtowania terenu działki inwestora spowodowała, że wody opadowe spływają na jego działkę. W oparciu o powyższe ustalenia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wydał w dniu [...] września 2006r. decyzję umarzającą postępowanie w sprawie wykonania przez W. K. dwóch oczek wodnych na działce przy ul. [...] w W. Organ I instancji uznał bowiem, że inwestor wykonał dwa oczka wodne zgodnie z dokonanymi w Starostwie zgłoszeniami. Zdaniem organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadząc przedmiotowe postępowanie, dopuścił się szeregu błędów proceduralnych, wpływających na wartość zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego. W szczególności nie zawiadomił stron o wszczęciu przedmiotowego postępowania i nie określił jego zakresu, który był wielokrotnie zmieniany. Z zawiadomienia o oględzinach z dnia [...] października 2004r. wynikało, że dotyczą one robót ziemnych prowadzonych na działce przy ul. [...] w W., potem organ określał przedmiot postępowania jako sprawę wykonania oczka wodnego i altanki, potem dwóch oczek wodnych. Zatem zakres postępowania ulegał zmianie bez stosownego powiadomienia stron. Przy czym pisma inicjujące postępowanie dotyczyły wykonywania przez W. K. w naturalnej skarpie, dużych rozmiarów wykopu ziemnego o pionowych ścianach, wykonywaniu schodów na skarpie, wypełniania niecki kamieniem oraz kostką brukową. Nieokreślenie ram postępowania wprowadziło w nim chaos a wydane rozstrzygnięcie było sprzeczne z przedmiotem żądania. Nadto organ II instancji zauważył, że inwestor podnosił legalność robót powołując się na zgłoszenie dokonane właściwemu organowi w dniu [...] lipca 2004r., co do którego ustawowym terminie 30 dni organ nie zgłosił sprzeciwu. Jednak w toku postępowania ustalono, że Starosta G. w dniu [...] lipca 2004r., zgłosił sprzeciw wobec drugiego zgłoszenia dokonanego przez W. K. w dniu [...] sierpnia 2004r. w sprawie wykonania oczka wodnego o powierzchni 28 m2 obłożonego kamieniami wraz z kaskadą. Sprzeciw ten został utrzymany w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2004r. W kontekście tych dwóch zgłoszeń, z których tylko jedno było skuteczne organ I instancji nie ustalił daty rozpoczęcia i zakończenia robót stwierdzonych w czasie wizji w dniu [...] listopada 2004r. Nie wskazał, które roboty wymagały zgłoszenia, a na które wymagane było pozwolenie na budowę. Mimo, że W. K. posiadał skuteczne zgłoszenie z dnia [...] lipca 2004r., to jednak wykonał roboty budowlane z odstąpieniami od zgłoszenia. Organ odwoławczy dokonał analizy zgłoszenia i stwierdził, że zgodnie z nim altana powinna być wykonana 4 m od granicy z działką nr ew. [...] i ok. 5 m od górnej krawędzi skarpy. Oczko wodne o powierzchni 15 m2 powinno być wykonane 6,5 m od górnej krawędzi skarpy i 2,5 m od granicy z działką nr ew. [...]. Natomiast inwestor wykonał altanę w odległości 1,1 m od granicy z działką nr ew. [...] a oczko posiadało trzykrotnie mniejszej powierzchni tj. 5,0 m2. Takie odstąpienie przy realizacji robót od warunków zgłoszenia skutkowało w ocenie organu II instancji, że dokonane zgłoszenie jest nieskuteczne, a wykonane roboty są samowolą budowlaną. Poza tym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż pozostałe obiekty zostały zrealizowane samowolnie, gdyż zgłoszenie z dnia [...] lipca 2004r. ich nie obejmowało. Dotyczyło to wykonania kamiennych schodów, utwardzenia skarpy kostką brukową, obudowy wykonanej budowli ziemnej kamieniem naturalnym oraz wykonania podcięcia (półki) naturalnej skarpy rzeki P. na szerokości całej działki. Nadto roboty polegające na wykonaniu podcięcia naturalnej skarpy (półki) należało zaliczyć zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. b oraz pkt 3 do kategorii budowli ziemnych na wykonanie których wymagane było pozwolenie na budowę. W tej sytuacji w ocenie organu odwoławczego, postępowanie zostało przeprowadzone wadliwie, z naruszeniem zasad określonych w art. 7 i 77 kpa, wobec czego zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, wykraczającej poza zakres z art. 136 kpa. Nadto, ze względu na upływ czasu od oględzin z dnia [...] sierpnia 2006r., organ II instancji zalecił wykonanie oględzin w celu ustalenia aktualnego stanu faktycznego i sporządzenia szkiców obiektów z domiarami do granic działek, dokumentacji fotograficznej oraz uwzględnienie ewentualnych naruszeń stateczności skarpy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r. złożył W. K. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji. Zarzucił, iż organ II instancji: wadliwie uchylił prawidłową decyzję o umorzeniu postępowania w sytuacji gdy nie było podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego; rozpatrzył odwołania A. P. i A. B. mimo, że nie byli stronami postępowania; nadał drobnym uchybieniom procesowym organu I instancji znaczenie mających wpływ na wynik sprawy; dokonał samodzielnie błędnej oceny stanu faktycznego, wskazując na samowolę budowlaną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem . W związku z tym, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z póz. zm), wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanej przez organ administracji, możliwe jest jedynie wówczas gdy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie należy stwierdzić, że odpowiada ona prawu. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja o uchyleniu przez organ drugiej instancji decyzji organu pierwszej instancji (umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe) i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przy czym przekazując sprawę organ może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Takie rozstrzygniecie organu II instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Dopuszczalność jego wydania jest ograniczona wymogiem spełnienia określonych przesłanek. Sytuacja taka ma miejsce w sprawie niniejszej, gdyż organ pierwszej instancji przeprowadził postępowania wyjaśniającego niedbale w taki sposób że istnieje potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. W tym kontekście zasadnie organ odwoławczy uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadząc przedmiotowe postępowanie, dopuścił się uchybień proceduralnych, wpływających na wartość zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, w szczególności nie określił przedmiot postępowania i jego zakresu, wielokrotnie go zmieniając. Rzeczywiście nieokreślenie ram postępowania spowodowało, że wydana w I instancji decyzja rozstrzyga o umarzeniu postępowanie w sprawie wykonania przez W. K. dwóch oczek wodnych. Rozstrzygnięcie to sprzeczne jest z przedmiotem żądania wnioskodawców a nawet z całym tokiem postępowania, które w istocie dotyczyło robót budowlanych na działce przy ul. [...] w W . Słusznie organ II instancji zauważył, że w stanie faktycznym sprawy nie było wystarczające do umorzenia postępowania ustalenie, że inwestor dokonał zgłoszenia właściwemu organowi w dniu [...] lipca 2004r., co do którego ustawowym terminie 30 dni organ nie zgłosił sprzeciwu. Skoro bowiem inwestor dokonał dwóch zgłoszeń (w dniu [...] lipca 2004r. oraz w dniu [...] sierpnia 2004r.) , z których tylko jedno było skuteczne, to organ I instancji miał obowiązek ustalić czego one dotyczyły, ustalić daty rozpoczęcia i zakończenia robót nimi objętych, a następnie ocenić czy wykonane roboty wymagały tylko zgłoszenia, czy też konieczne było uzyskanie pozwolenie na budowę. Nadto materiał dowodowy wskazuje, że roboty budowlane wykonane zostały z odstępstwami od zgłoszenia, co również zobowiązywało organ nadzoru do podjęcia działań w ramach swoich kompetencji. Organ I instancji nie dokonał ustaleń ani ocen w kwestii kamiennych schodów, utwardzenia skarpy kostką brukową, obudowy skarpy kamieniem naturalnym oraz wykonania podcięcia skarpy. Dlatego uprawnione było stwierdzenie organu odwoławczego, że postępowanie zostało przeprowadzone wadliwie, z naruszeniem zasad określonych w art. 7 i 77 kpa. W tej sprawie należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznej części, a zwłaszcza trzeba dokonać szczegółowych oględzin w celu ustalenia aktualnego stanu faktycznego co wykracza poza zakres możliwego do wykonania przez organ odwoławczy postępowania dowodowego z art. 136 kpa. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione we wniesionej skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).