VII SA/Wa 728/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędziowie sędzia WSA Maria Tarnowska, sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Prezydenta Miasta [...]kwotę 1400 zł (jeden tysiąc czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] postanowieniem nr [...]z dnia [...] grudnia 2016 r. na podstawie art. 35 ust. 6 i 7, w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ), w związku z art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2016 r. poz. 23) , po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia Prezydentowi [...] kary pieniężnej za niezakończenie w ustawowym terminie sprawy zakończonej wydaniem decyzji Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., na rzecz spółki [...] Sp. z o.o. odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku produkcyjno- biurowego nr [...] na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], wymierzył Prezydentowi [...] karę pieniężną w wys. 70 000 zł za zwłokę w wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący przebieg postępowania. W dniu [...] stycznia 2012 r. po rozpatrzeniu odwołania przez Wojewodę [...] zostały zwrócone do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] akta przedmiotowej sprawy. Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. Urząd [...] wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] o wypożyczenie dokumentów dotyczących postępowania prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie przedmiotowego obiektu. Następnie postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Prezydent [...] nałożył na Inwestora obowiązek przedłożenia niezbędnych dokumentów. W dniu [...] marca 2012 r. Inwestor uzupełnił braki wskazane w ww. postanowieniu. W dniu [...] marca 2012 r. Urząd [...] monitował do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] o wypożyczenie dokumentów dotyczących postępowania prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie rozbiórki budynku produkcyjno- biurowego nr [...] na działce nr ew. [...] z obrębu [...]przy ul. [...]w [...]. Dnia [...] kwietnia 2012 r. akta zostały osobiście odebrane z Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla [...], natomiast zostały zwrócone przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. Prezydent [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku produkcyjno- biurowego nr [...] na działce nr ew. 93. Po rozpoznaniu zażalenia [...] Sp. z o.o. i [...]Sp. z o.o. Wojewoda [...] uchylił zaskarżone postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2012 r. i pismem z dnia [...] września 2012 r. ([...] września 2012 r. - data wpływu do organu I instancji) zwrócił akta postępowania. Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] zwróciło się do Zespołu Radców Prawnych i przy piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. została przedstawiona opinia prawna w sprawie wydania pozwolenia na rozbiórkę. W dniu [...] lutego 2013 r. Prezydent [...] wydal decyzję Nr [...] na rzecz: [...]Sp. z o.o. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku produkcyjno- biurowego nr [...] na działce nr ew. [...] z obrębu [...]przy ul. [...] w [...]. W ocenie Wojewody [...] ustanowiony przepisem art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego termin 65-dniowv, wiążący organ pierwszej instancji również przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, rozpoczyna swój bieg w niniejszej sprawie w dacie zwrotu akt przez organ odwoławczy. W tym przypadku, za dzień wszczęcia postępowania należy przyjąć datę [...] stycznia 2012 r. Zgodnie z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Do czynności, o jakich mowa w ust. 8 art. 35 ustawy Prawo budowlane nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 Kpa), czy też zawiadomienie tych stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4 Kpa. art. 79 § 2 Kpa, art. 81 Kpa). Są to bowiem czynności konieczne do dopełnienia w każdym postępowaniu administracyjnym i mieszczą się one w maksymalnym czasie postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego wyznaczonym na 65 dni Wskazując na przedstawiony przebieg postępowania organ stwierdził, że z akt sprawy bezspornie wynika, iż postępowanie w sprawie prowadzono przez 394 dni. Po odjęciu od tego okresu 65 dni czas na wydanie decyzji określonej w art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, 62 dni (tj. okres od dnia [...]lutego 2012 r. do dnia [...] kwietnia 2012 r. - oczekiwanie na akta z PINB) oraz 127 dni (tj. okres od dnia [...] maja 2012 r. do dnia [...] września 2012 r. - czas zawieszenia postępowania) stwierdził , że decyzja Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., została wydana ze 140 dniowym opóźnieniem (394-127-62-65-140), co skutkuje karą pieniężną w wysokości 70 000 zł. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta [...] na powyższe rozstrzygnięcie, postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] grudnia 2016 r. Organ odwoławczy wskazał, iż decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. Prezydenta [...] odmawiającą udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku produkcyjno-biurowego nr [...] położonego na działce nr ew. [...], obręb [...]przy ul. [...] w [...]. W ocenie organu odwoławczego Wojewoda [...] w swoim rozstrzygnięciu prawidłowo przyjął za dzień wszczęcia postępowania datę [...] stycznia 2012 r., tj, dzień zwrotu sprawy przez organ odwoławczy do Urzędu [...] i zgodnie z art. 35 ust. 6 i 8 ustawy Prawo budowlane obliczył wysokość kary za zwłokę. Odnosząc się do argumentacji zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego przewiduje, iż w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane, przez "roboty budowlane" należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei, z definicji zawartej w art. 3 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane wynika, że przez "pozwolenia na budowę" należy rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Dlatego też postępowanie prowadzone na podstawie art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, obejmuje również pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. wniósł Prezydent [...] zarzucając naruszenie: – przepisów postępowania poprzez nieuwzględnienie przez organy I i II instancji przepisów art. 7,8, 9, 10 w zw. z art. 61 § 4 i z art. 35 § 1 k.p.a. polegające na uznaniu, że dokonanie przez Prezydenta [...] czynności związanych z zawiadomieniem stron postępowania o jego wszczęciu i możliwości zapoznania się z aktami postępowania, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w tym okres wyczekiwania na doręczenia oraz potwierdzenia ich dokonania, stanowiło zwłokę organu w rozpoznaniu sprawy o wydanie decyzji, – przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 ust. 6 i 8 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. zastosowanie pomimo, że Prezydent [...] nie rozpoznawał sprawy "w sprawie pozwolenia na budowę" bowiem postępowanie dotyczyło wyłącznie pozwolenia na rozbiórkę; Skarżący podkreślił, że art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, odnosi się do postępowań w sprawie pozwoleń na budowę. Przepisy sanacyjne, stanowiące wyjątek od normy ogólnej jaką są przepisy Kpa, nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Zgodnie bowiem z powszechną regułą interpretacji przepisów prawa - exceptiones non sunt extendendae (wyjątki nie mogą być interpretowane rozszerzająco). Organ podkreślił, że podobne stanowisko zajął WSA w Warszawie w wyroku z dnia 13.08.2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 337/08 w, którym stwierdził: "Termin wynikający z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego jest terminem do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę czyli decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty /decyzji o pozwoleniu na budowę lub o odmowie pozwolenia na budowę, jaką decyzja o umorzeniu postępowania nie jest. Zdaniem organu decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę również nie jest decyzją o pozwoleniu na budowę, jak również nie jest decyzja wydana w sprawie pozwolenia na budowę. Wskazał nadto, że postępowanie w przedmiotowej sprawie należało do jednego z najbardziej skomplikowanych postępowań administracyjnych prowadzonych przez Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...]. W sprawie pozwolenia na rozbiórkę omawianego budynku produkcyjno - biurowego nr [...] przy ul. [...] w [...] zapadało wiele orzeczeń, w tym również w ramach postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego. Z powyższego wynika, że sprawa miała wyjątkowo skomplikowany charakter i wymagała szczególnie wnikliwej analizy, o czym świadczą orzeczenia Wojewody [...] uchylające decyzje wydawane w przedmiotowej sprawie przez Prezydenta [...], jak również wyroki WSA wydane w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu albowiem zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia organów administracji orzekających w niniejszej sprawie stanowi art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Do terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę wszczynane jest na żądanie strony, poprzez złożenie stosownego wniosku. Stosownie zatem do treści art. 61 § 3 k.p.a. dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej jest dniem wszczęcia postępowania w sprawie. Przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego ma na celu zobowiązanie organu administracji do wydania przedmiotowego pozwolenia bez zbędnej zwłoki w terminie zakreślonym przez ustawodawcę, ale jednocześnie zdyscyplinowanie inwestora do usunięcia zaistniałych nieprawidłowości pod rygorem odmowy jego wydania. Podkreślić także należy, że postępowanie prowadzone w trybie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego jest postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Jest to więc postępowanie szczególne podlegające przepisom, które obowiązują w czasie orzekania o karze za nieuzasadnioną zwłokę w załatwieniu sprawy. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, organy obu instancji dokonały błędnej wykładni, ewentualnie niewłaściwie zastosowały art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego przyjmując, że bieg terminu określonego w przywołanym przepisie może rozpocząć się na bliżej nieokreślonym etapie postępowania (po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r., a konkretnie po dacie zwrotu sprawy przez organ odwoławczy, co nastąpiło [...] stycznia 2012 r.). W ocenie Sądu ustawodawca jasno określił, od kiedy należy liczyć bieg 65-dniowego terminu używając sformułowania "od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji". Zatem zdarzeniem rozpoczynającym bieg terminu, zgodnie z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, jest dzień złożenia wniosku o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie data ta na żadnym etapie postępowania nie została wskazana. Organy administracji także bezrefleksyjnie przyjęły, że stosowanie art. 35 ust. 6 i nast. można odnieść także do innych postępowań, które nie są stricte postępowaniami "w sprawie pozwolenia na budowę". Należy w związku z tym przypomnieć, że jedną z podstawowych zasad interpretacji przypisów prawa jest stwierdzenie, iż tylko niejasno sformułowany przepis wymaga wykładni. Natomiast to co jest jasne nie wymaga wykładni (clara non sunt interpretanta). Z taką sytuacją, zdaniem Sądu, mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Ustawodawca bowiem jasno określił, iż art. 35 ust. 6 dotyczy "nie wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę"’ W art. 35 ust. 6 i ust. 8 Prawa budowlanego zawarta została regulacja określająca szczególny tryb postępowania w przypadkach nieuzasadnionego wydłużania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej czasu trwania postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdzić zatem należy, że wobec kompletnego uregulowania w tym przepisie wszystkich kwestii związanych z wymierzaniem określonej w nim kary, przy jego stosowaniu należy opierać się na literalnym brzmieniu, z którego wynika, że za początek biegu terminu należy przyjąć datę wpływu wniosku o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2009 r. II OSK 641/08, Lex 558406). Z wyżej wskazanych przyczyn Sąd, w składzie orzekającym, nie podziela także stanowiska organów co do możliwości stosowania art. 35 ust. 6 (i następne) Prawa budowlanego do szeroko rozumianych robót budowlanych (art. 3 ust. 7 cyt. ustawy). Zważywszy na powyższą argumentację Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wojewody [...] wydane zostały z naruszeniem prawa w związku czym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.