VII SA/Wa 729/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2009 r. sprawy ze skargi P. D. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie uzgodnienia oceny technicznej samowolnie wykonanych robót budowlanych skargę oddala [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., decyzją z dnia [...] września 2008 r., umorzył postępowanie w sprawie P. D. dotyczącej uzgodnienia oceny technicznej samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z montażem reklamy na B., zlokalizowanej w S. przy ul. P. W uzasadnieniu wskazał, że dnia 3 września 2008 r. do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] wpłynęło pismo P. D., wnoszące o dokonanie uzgodnienia oceny technicznej samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z montażem reklamy na B., zlokalizowanej w S. przy ul. P. Jako uzasadnienie wniesionego wniosku wskazano, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. pismem z dnia 13 czerwca 2008 r. zawiadomił, że zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zalegalizowania samowolnie wykonanych ww. robót budowlanych oraz przedłożono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] czerwca 2008 r. nakazujące przedłożenie przez wnioskodawcę oceny technicznej ww. samowolnie wykonanych robót, uzgodnionej z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Organ wskazał, że w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z przedmiotem żądania. Podstaw tych nie ma również w innych obowiązujących normach prawa. Wobec stwierdzenia braku podstaw prawnych do rozpatrzenia sprawy dotyczącej uzgodnienia oceny technicznej samowolnie wykonanych ww. robót budowlanych organ wydał decyzję umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe. Od ww. decyzji P. D. złożył odwołanie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: rażące naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że w sprawie brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego, rażące naruszenie art. 104 § 2 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie sprawy co do istoty, naruszenie zasady praworządności, wskazanej w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i nieuwzględnienie słusznego interesu strony, art. 8 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do organów państwa oraz ich świadomości i kultury prawa, art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie postępowania zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że podana we wniosku z 2 września 2008 r. treść żądania została sformułowana w sposób jasny i niebudzący wątpliwości co do jego zakresu. Organ odwoławczy dodał, iż okoliczności zawarte we wniosku, w szczególności załączenie do wniosku postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] czerwca 2008 r. nakazującego przedłożenie przez wnioskodawcę oceny technicznej ww. samowolnie wykonanych robót uzgodnionej z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, wskazują, że intencja wnioskodawcy była zgodna ze sformułowanym we wniosku żądaniem. Zatem zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji złożonego w sprawie wniosku. Organ odwoławczy, podobnie jak organ pierwszej instancji, stwierdził, że w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz w innych przepisach prawa brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania administracyjnego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w przedmiocie uzgodnienia wykonanej oceny technicznej. Organ nie zgodził się z argumentacją wnioskodawcy zawartą w odwołaniu, iż Konserwator Zabytków posiada uprawnienia nałożone ustawą do wyrażenia zgody na wykonywanie prac na budynkach zabytkowych. Stąd, w przypadku wszczęcia postępowania, które ma konwalidować błąd właściciela zabytku, winien ustosunkować się do złożonego przez niego wniosku. Organ wskazał, że z zasady praworządności w postępowaniu administracyjnym (art. 6 k.p.a.) wynika, iż administracja może czynić tylko to, do czego wyraźnie upoważnia ją prawo i to w formach i trybie prawem przewidzianych. Wnioskodawca wniósł o uzgodnienie oceny technicznej (takiego postępowania nie przewidują przepisy prawa normujące kompetencje wojewódzkich konserwatorów zabytków), a nie o pozwolenie na wykonanie robót przy zabytku. Błędne zatem jest wywodzenie kompetencji do prowadzenia postępowania w przedmiocie "dokonania uzgodnienia wykonanej oceny technicznej" z przepisów dających kompetencje wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków do prowadzenia postępowań w przedmiocie pozwoleń na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku. Bezprzedmiotowość postępowania w niniejszej sprawie wynika z braku podstawy prawnej do prowadzenia postępowania zgodnego z wyraźnie określonym żądaniem Wnioskodawcy. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że organ I instancji właściwie wskazał, iż w niniejszej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość a nie bezzasadność wniosku. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję złożył P. D., powtarzając zarzuty odwołania. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, że podstawą złożonego wniosku był fakt, że montując reklamę Skarżący nie zwrócił się o wydanie zgody na dokonanie tej czynności do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. W związku z nakazem wydanym na mocy postanowienia z dnia [...] czerwca 2008 r. o przedłożenie oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, sporządzoną przez osobę legitymującą się odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi i uzgodnioną w Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków pismem z dnia 2 września 2008 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o dokonanie uzgodnienia oceny technicznej wykonanych prac, załączając powyższy dokument. Podniósł, że zaskarżona decyzja rażąco narusza przepisy prawa przywołane w skardze. Wskazał, iż w niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., albowiem nie zaistniały przesłanki wskazane w powyższym artykule. Ww. przepis dotyczy nie przeszkody w prowadzeniu postępowania, lecz jego bezprzedmiotowości, czyli braku przedmiotu postępowania administracyjnego. Wskazał, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym przypadku postępowanie staje się bezprzedmiotowe, ponieważ przyczyna bezprzedmiotowości zostaje wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawia się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem. W każdym wypadku niezbędne jest ścisłe rozróżnienie bezprzedmiotowości postępowania od bezzasadności żądania strony (komentarz J. Borkowski, 1996 r., str. 463). Ta ostatnia wiąże się z niespełnieniem przez stronę postępowania określonych prawem przesłanek koniecznych do uzyskania uprawnienia w trybie decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie nie ma braku przedmiotu postępowania, lecz co najwyżej bezzasadność wniosku. Organ administracji uznał, iż nie znajduje podstaw prawnych do rozpoznania niniejszej sprawy, albowiem ustawa w oparciu o którą działa nie określa, że Konserwator Zabytków jest upoważniony do uzgadniania oceny technicznej reklamy. Z powyższą argumentacją również nie sposób się zgodzić, albowiem to Konserwator Zabytków posiada uprawienia nałożone ustawą do wyrażania zgody na wykonywanie prac na budynkach zabytkowych. Stąd, w przypadku wszczęcia postępowania, które ma konwalidować błąd właściciela zabytku, winien ustosunkować się do złożonego przez niego wniosku. W przeciwnym razie należałoby uznać, że w żadnym przypadku nie można by było zalegalizować samowoli dokonanej na obiekcie zabytkowym, co znacznie ograniczałoby prawa właścicieli takich zabytków. Skoro organ administracji uznał, że żądanie strony jest niezasadne winien wydać decyzję odmawiającą jej żądaniu, rozpatrując sprawę co do meritum. Przyjęcie zatem przez organ administracyjny, że żądanie strony nie zasługuje na uwzględnienie, nie czyni postępowania bezprzedmiotowym i nie pozwala na jego umorzenie z tego powodu. W tego typu przypadkach należy zatem wydać decyzję merytoryczną, odmawiającą uwzględnienia wniosku. Nadto skarżący podkreślił, że umorzeniu podlegać może wyłącznie tylko takie postępowanie, które jest prowadzone (zostało wszczęte i jest w toku.). Dodał, że organ drugiej instancji w żaden sposób nie ustosunkował się do złożonego zarzutu , iż w niniejszej sprawie nie zostało wszczęte postępowanie, Skarżącemu zaś nie umożliwiono skorzystania z jego praw wskazanych w art. 10 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżone decyzje zostały wydane zgodnie z prawem. W piśmiennictwie na ogół przyjmuje się, że przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Prowadzi to do wniosku, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1990 r., sygn. akt II SA 1240/89, publ. ONSA 1990, nr 1, poz. 16, w którym stwierdzono, że: "Jeżeli żądanie strony (art. 61 § 1 k.p.a.) nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., bez względu na przyczyny, z powodu których strona wystąpiła z odnośnym wnioskiem" Chybiony jest podstawowy zarzut skargi, że w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania z powodu braku przedmiotu postępowania, lecz, co najwyżej wniosek można ocenić jako bezzasadny. Rzeczywiście, w piśmiennictwie i orzecznictwie akcentuje się konieczność i celowość rozróżnienia między bezprzedmiotowością postępowania, a bezzasadnością żądania strony Por. Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, B.Adamiak, J.Borkowski, , Warszawa 1996, s. 463. Dla ilustracji tej tezy przytoczono tamże tezy wyroku NSA z dnia 6 maja 1988 r., sygn. akt IV SA 251/88, publ. ONSA 1989, nr 1, poz. 8, w którym stwierdzono, że: Upływ przedawnienia roszczenia o odszkodowanie (art. 160 § 6 k.p.a.) jest przesłanką materialnoprawną, która może powodować odmowę przyznania odszkodowania, nie jest zaś przesłanką procesową, prowadzącą do umorzenia postępowania administracyjnego na zasadzie art. 105 k.p.a. Z tezy tego wyroku i treści komentarza, które należy podzielić, że ocena żądania wszczynającego postępowanie administracyjne jako bezzasadnego powinna prowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez odmowę przyznania uprawnienia. Warunkiem jednak rozstrzygnięcia merytorycznego jest to, żeby najpierw zaistniała sprawa administracyjna, na podstawie przepisu prawa upoważniającego kompetentny organ do ustalenia praw lub obowiązków w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej. W sprawie, która jest przedmiotem kontroli Sądu, zostało jednak złożone żądanie, które nie mogło wszcząć sprawy administracyjnej, gdyż organ administracji nie został wyposażony w kompetencję odpowiednią do określenia praw czy obowiązków wnioskodawcy w drodze uzgodnienia oceny technicznej reklamy zainstalowanej na obiekcie zabytkowym, co wyjaśniono w treści uzasadnienia decyzji umarzającej postępowanie w tej sprawie. Podstawą umorzenia postępowania było zaś stwierdzenie, że żądanie rozstrzygnięcia sprawy nie znajduje podstawy w treści ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie ma więc przedmiotu sprawy administracyjnej, która podlegałaby rozstrzygnięciu merytorycznemu przez organ administracji. Podzielając ten wywód organu, stwierdzić też należy, że źródłem kompetencji organu nie może stać się rozstrzygnięcie zawarte w innym akcie administracyjnym. Sąd związany granicami sprawy podlegającej jego kontroli, tj. umorzenia postępowania przed organami konserwatorskimi, nie może jednak poza te granice wyjść, dokonując oceny legalności innego aktu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd skargę oddalił.