VII SA/Wa 729/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch -Baranowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant Ref. stażysta Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2011r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VII SA/Wa 729/11 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2010r. - po rozpatrzeniu odwołania P. K. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...].09.2010r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany zamienny budynku rekreacji indywidualnej z urządzeniami zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] i [...] położonych w K. przy ul. [...] w gminie D. (kat. obiektu budowlanego - III) i nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: W dniu 28.04.2009r. na wniosek P. K. PINB w W. przeprowadził oględziny na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych we wsi K. w gminie D.. W wyniku kontroli ustalono, że na przedmiotowych działkach jest usytuowany budynek letniskowy. W/w inwestycja została zrealizowana z istotnymi odstąpieniami od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Starostę [...] z dnia [...].09.2003r. Nr [...]. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...].06.2009r. Nr [...] wstrzymał B. i J. G. roboty budowlane w budynku rekreacji indywidualnej zlokalizowanym na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych w K. przy ul. [...] w gminie D., wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w w/w decyzji o pozwoleniu na budowę, jak też ustalił obowiązek wykonania niezbędnych zabezpieczeń. Decyzją z dnia [...].07.2009r. PINB w W. nałożył na B. i J. G., w terminie do dnia 31.10.2009r, obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w budynku stanowiącym przedmiot postępowania. Wobec powyższego Starosta [...] decyzją z dnia [...].07.2009r. uchylił własną decyzję z dnia [...].09.2003r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą w/w pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku letniskowego. Wykonując nałożony obowiązek inwestorzy przedłożyli wymaganą dokumentację występując tym samym do powiatowego organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego. Po przeanalizowaniu złożonej dokumentacji PINB w W. na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawa budowlanego wydał w dniu [...].09.2010r. decyzję, mocą której zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku rekreacji indywidualnej z urządzeniami zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] i [...] położonych w K. przy ul. [...] w gminie D. (kat. obiektu budowlanego — III) i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożył P. K. wnosząc o jej uchylenie. Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego - po upływie terminu lub na wniosek właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Przedłożenie w PINB w W. projektu budowlanego zamiennego pozwoliło na ocenę prawidłowości wykonanych robót budowlanych pod kątem zgodności ze sztuką budowlaną i przepisami oraz umożliwiło legalizację wykonanych samowolnie zmian. Z przedłożonego przez B. i J. G. projektu zamiennego budynku rekreacji indywidualnej sporządzonego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane wynika, że prace budowlane zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej Budynek nie stwarza zagrożenia i może być użytkowany. Analiza przedłożonej dokumentacji techniczno - budowlanej wykazała, że na gruncie niniejszej sprawy nie ma miejsca naruszenie zapisów art. 35 Prawa budowlanego. Dokonane w ramach odstępstw prace nie naruszają przepisów szczególnych, w tym techniczno-budowlanych jak też pozostają w zgodzie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle powyższego w ocenie [...] WINB organ powiatowy zasadnie zatwierdził projekt budowlany zamienny budowy przedmiotowego budynku rekreacji indywidualnej. Argumenty przedstawione przez stronę skarżącą nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że podmiot dysponujący nieruchomością do celów budowlanych jest uprawniony zarówno podczas robót budowlanych, jak i po wybudowaniu obiektu budowlanego do zmian i przeróbek, modernizacji, przebudowy, nadbudowy, jeśli nie pozostaje to w kolizji z przepisami prawa, w tym także z potrzebą zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W ocenie organu II instancji rozwiązania przyjęte w projekcie zamiennym nie naruszają uzasadnionych i chronionych przepisami interesów osób trzecich, w tym skarżącego i czynią zadość warunkom określonym w przepisach, w tym techniczno — budowlanych. W odpowiedzi na zarzuty zawarte w odwołaniu organ stwierdził, że przedmiotem postępowania administracyjnego (zgodnie z treścią zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 21.04.2009r.) są roboty budowlane wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, a nie podnoszona w odwołaniu sprawa drogi dojazdowej do nieruchomości B. i J. G.. Organ administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego związany jest zakresem przedmiotowym wszczętego postępowania. Podkreślono także, że w sytuacji zaistnienia istotnego odstąpienia od zatwierdzonej dokumentacji budowlanej obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest podjęcie odpowiednich działań w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Wydanie decyzji na podstawie w/w przepisu rodzi z kolei po stronie organu administracji architektoniczno — budowlanej obowiązek uchylenia wydanej przezeń pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 36a ust. 2). Dlatego też Starosta [...] decyzją z dnia [...].07.2009r. uchylił własną decyzję o pozwoleniu na omawianą budowę. Wobec faktu uprawomocnienia się w/w decyzji PINB w W. zatwierdził projekt budowlany zamienny. Zarzuty skarżącego w tym zakresie nie znajdują odzwierciedlenia w obowiązującym stanie prawnym i nie mają wpływu na treść decyzji. P. K. złożył skargę na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2010r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 35 tego prawa i §14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75 poz. 690 ze zm. dalej: "warunki techniczne") poprzez zatwierdzenie projektu zamiennego budynku rekreacji indywidualnej z urządzeniami zlokalizowanymi na działkach nr [...] i [...] nie mającego odpowiedniego dojazdu oraz zawierającego projekt zagospodarowania działki nie posiadający wskazania charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich; 2. art. 7, 77 kpa z uwagi na brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi P. K. wskazał, że organ zatwierdził zamienny projekt budowlany inwestycji posadowionej na nieruchomości, która nie ma dostatecznego dostępu do drogi publicznej albowiem dojście (dojazd) do działki inwestora ma szerokość 2,5m (wzdłuż pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...]). Mając powyższe na względzie organ nie sprawdził, czy projektowany budynek jest zgodny z §14 ust. 3 warunków technicznych, a tym samym naruszył art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto w ocenie skarżącego przedłożony do zatwierdzenia projekt zamienny jest niezgodny z art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego, albowiem projekt powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Nadto skarżący wskazał, że istotne odstępstwa polegały również na zmianie lokalizacji zbiornika ściekowego i ujęcia wodnego, zwiększeniu projektu zabudowy i kubatury budynku, wykonaniu dodatkowego zadaszenia nad tarasem. Zatem brak zaznaczonych na projekcie zagospodarowania terenu wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów wskazuje, że nie była możliwa ocena czy zamienny projekt budowlany uwzględniający te zmiany jest zgodny z przepisami w tym techniczno - budowlanymi. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na jego rzecz. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jednakże nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne. I tak wskazać należy, że jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Przepis ten odsyła zatem do sytuacji określonej w pkt. 3 ust. 1 art. 51, zgodnie z którym w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. A zatem obowiązkiem organu działającego w zgodzie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego jest zbadanie projektu zamiennego w części obejmującej istotne odstępstwa od pierwotnego projektu z założeniami zawartymi w art. 35 ust. 1 tego prawa przy czym w ust. 4 ustawodawca wskazał, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. A zatem w okolicznościach niniejszej sprawy organ ustaliwszy, że inwestor podczas realizacji inwestycji dopuścił się istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu prawidłowo - w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt. 3 nałożył obowiązek przedłożenia w zakreślonym terminie projektu zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych. Oceniając przedłożony projekt zamienny organ ocenił, że jest on zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ze stanowiskiem tym należało się zgodzić. Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z planu miejscowego wynika wszak, że działki inwestycyjne położone są na terenach przeznaczonych pod zabudowę letniskową jako przeznaczenie podstawowe. Budynek, którego dotyczy projekt zamienny posiada taki właśnie charakter. Przepis art. 35, który ma odpowiednie zastosowanie do projektu zamiennego wskazuje, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (tu: projektu zamiennego) organ sprawdza nie tylko zgodności projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (ust.1) ale i zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami w tym techniczno - budowlanymi (ust.2). Należy zatem zgodzić się ze skarżącym, że zaskarżona decyzja została wydana co najmniej przedwcześnie tj. z naruszeniem art. 7, 77§1 kpa w zw. z art. 35 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika bowiem, że istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu polegały na: zmianie lokalizacji zbiornika ściekowego i ujęcia wodnego na działkach, zmianie lokalizacji budynku -zlokalizowano po 4 m od granic działek sąsiednich zaś projekt zagospodarowania działki przewidywał 6 m, zwiększono powierzchnię zabudowy budynku oraz jego kubaturę. A zatem obowiązkiem organu, określonym w art. 35 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, była analiza projektu budowlanego zamiennego w części obejmującej te zmiany z punktu widzenia ich zgodności z przepisami prawa, w tym warunkami technicznymi. Rację ma skarżący, że organ nie dokonał tego rodzaju analizy. Wprawdzie przeprowadzona kontrola wykazała, że mimo zmian lokalizacji budynku (4 m od granic działek sąsiednich zamiast 6 m) zostały spełnione wymogi określone w §12 warunków technicznych jednakże nie może ujść uwadze, że istotne odstępstwa polegały również na zmianie lokalizacji elementów infrastruktury budynku tj. urządzeń budowlanych ściśle z nim związanych. W konsekwencji nie można odmówić trafności zarzutowi skargi, iż przedstawiony do zatwierdzenia projekt zagospodarowania działki nie pozwala w sposób jednoznaczny stwierdzić czy zmiany te są zgodne z wymogami warunków technicznych. W szczególności projekt ten (tak część graficzna jak i opisowa) nie wskazuje jaka jest odległość zbiornika ściekowego jak i ujęcia wody od granic nieruchomości i budynku inwestora. Brak tych danych nie pozwala stwierdzić czy odpowiadają one wymogom określonym w §36 ust. 2 warunków technicznych, zgodnie z którym w zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej odległości urządzeń sanitarno-gospodarczych, o których mowa w ust. 1, powinny wynosić co najmniej: 1) od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi - 5 m, przy czym nie dotyczy to dołów ustępowych w zabudowie jednorodzinnej, 2) od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego - 2 m. Jedynie na marginesie wskazać przy tym należy, że z części graficznej projektu zagospodarowania działki mogłoby wynikać, że zbiornik ściekowy został usytuowany bezpośrednio przy granicy z działką nr [...]. Obowiązkiem zatem organu będzie wyjaśnienie w/w okoliczności. Podobnie należy ocenić brak przeprowadzenia przez organ analizy projektu zagospodarowania działki w części dotyczącej zgodności usytuowania ujęcia wody z wymogami zawartymi w §31 warunków technicznych. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane co najmniej przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a zatem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7, 77§1 i 107§3 kpa. W konsekwencji należało je wyeliminować z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną. W szczególności jego obowiązkiem będzie ustalenie dokładnego położenia w stosunku do granic działek sąsiednich i budynku inwestora zbiornika ściekowego i ujęcia wody oraz ocena czy odległości te są zgodne z warunkami technicznymi. W przypadku stwierdzenia niezgodności w w/w zakresie obowiązkiem organu przed wydaniem decyzji określonej w art.51 ust. 4 będzie podjęcie działań naprawczych, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 1 i 2 i 51 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Natomiast nie można zgodzić się ze skarżącym, że zatwierdzeniu projektu zamiennego stoi na przeszkodzie brak dostępu do drogi publicznej w rozumieniu §14 warunków technicznych, a zatem, że decyzja została wydana z naruszenie tego przepisu. Należy raz jeszcze podkreślić, że - jak trafnie wskazał organ - przedmiotem jego oceny były istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu. Z projektu zamiennego jednoznacznie wynika, że zmiana lokalizacji budynku, jego kubatury, powierzchni jak i zmiana lokalizacji infrastruktury (zbiornika ściekowego i studni) w żaden sposób nie wpłynęły na szerokość drogi dojazdowej do działki inwestycyjnej. Co więcej analiza pierwotnego projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...].09.2003r. wskazuje, że dojazd do nieruchomości inwestora posiadał 3 m szerokości. A zatem jeśli faktycznie szerokość dojazdu nie spełnia wymogów określonych w §14 warunków technicznych (czego Sąd żadną miarą nie przesądza) to i tak nie może być to ocenione w niniejszym postępowaniu a co najwyżej w postępowaniu, którego przedmiotem będzie ocena legalności decyzji z dnia [...].09.2003r. (np. w postępowaniu nieważnościowym). Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że rację ma organ twierdząc, że w niniejszym postępowaniu, dotyczącym zatwierdzenia projektu zamiennego organ nadzoru budowlanego nie może badać dostępu do drogi publicznej, w sytuacji gdy zrealizowanie obiektu z istotnymi odstępstwami w żaden sposób nie zmieniło zagospodarowania działki w części dotyczącej dojazdu do nieruchomości. Z tych względów - w oparciu o art. 145 §1 pkt. 1 lit. c oraz art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 tej ustawy.