VII SA/Wa 729/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2013 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. S. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. na podstawie art. 71 a ust. 1 pkt 1 i 2, i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2010 r. Nr 243, poz.1623 ze zm.), wstrzymał użytkowanie budynku gospodarczego oraz jego rozbudowy położonych na działce nr. ew. [...] obręb [...] w Z. przy ulicy M. użytkowanych jako warsztat samochodowy i lakiernia samochodowa i nakazał dostarczenie w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania niniejszego postanowienia dokumentów szczegółowo opisanych. Ponadto organ wskazał, że na niniejsze postanowienie zażalenie nie przysługuje. A. S. złożyła zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] na podstawie art. 134 w związku z art. 141 § 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej K.p.a.) oraz z art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego stwierdził niedopuszczalność zażalenia Wskazał, że zgodnie z dyspozycją przepisu art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy z przepisu wyraźnie wynika, ze zażalenie jest dopuszczalne. Z mocy ustawy na postanowienie wydane w trybie art. 71 a ust. 1 Prawa budowlanego stronom postępowania nie przysługuje zażalenie,zatem nie jest dopuszczalne rozpoznanie zażalenia A. S.. Zgodnie z przepisem art. 142 k.p.a. postanowienie wydane w trybie art. 71a Prawa budowlanego strona może zaskarżyć w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2012 r. wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 342/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Sąd stwierdził, że postępowanie organów nadzoru budowlanego w przypadku ustalenia, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez stosownego pozwolenia właściwego organu, w obowiązującym obecnie stanie prawnym, objęte jest dyspozycją art. 71 a Prawa budowlanego. Obliguje on w ust. 1 właściwy organ do wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego lub jego części oraz do nałożenia obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje stronie zażalenie. W ustępach 2 i 3 przewidziano tryb postępowania legalizacyjnego, zaś w ust. 4 tego artykułu uregulowano sytuacje, w których organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Przepis, wszedł w życie w dniu 31 maja 2004 r., w art. 1 pkt 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U Nr 93, poz. 888) zmieniono brzmienie art. 71 dotychczas obowiązującej ustawy - Prawo budowlane oraz w punkcie 32 tego artykułu dodano art. 71 a. Jednocześnie w art. 2 ust. 3 ustawy nowelizującej zastrzeżono, że przepisu art. 71a nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. Zasada ta obowiązuje również po dokonaniu kolejnych zmian Prawa budowlanego, które nastąpiły po dniu 31 maja 2004 r. Jest to zrozumiałe w sytuacji, gdy wszystkie nowelizacje (Dz.U 2006 r. Nr 170, poz.1217, Dz.U. z 2007 r., Nr 99, poz.665, Dz.U. z 2007 r., Nr 127 poz.880, Dz.U. z 2007 r. Nr 88, poz.587, Dz.U. z 2007 r., Nr 127, poz.880, Dz.U. z 2007 r., Nr 191, poz.1373) dotyczą zmian tejże ustawy, ale nie odnoszą się do omawianego przepisu art. 71 a, nie uchylają, ani nie wprowadzają żadnych zmian do art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, co oznacza, iż przepis ten nadal obowiązuje, mimo zmian dokonanych przez ustawodawcę w samej ustawie Prawo budowlane. Sąd wskazał, że przepis art. 71 a Prawa budowlanego ma zatem zastosowanie do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (jego części), w przypadkach, gdy taka zmiana ma miejsce po wejściu w życie tego przepisu, tj. po dniu 31 maja 2004 r. W takiej sytuacji stronie faktycznie nie przysługuje prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 71a ust. 1 tej ustawy, gdyż, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, ustawodawca nie przewidział w tym przepisie możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego (jego części). Z treści protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 5 kwietnia 2011 r. będący przedmiotem niniejszego postępowania budynek gospodarczy położony na działce nr ew. [...] w Z. przy ul. M. jest użytkowany w charakterze warsztatu samochodowego i lakierni od 1996 r. (oświadczenie inwestora). Natomiast z treści zażalenia i skargi wynika, że od 1996 r. Sąd stwierdził, że podane daty wskazują, że przepis art. 71a Prawa budowlanego nie mógł mieć zatem zastosowania. Podjęcia przez skarżącą użytkowania niezgodnego z przeznaczeniem obiektu kwestię zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia regulował art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Stanowił on, że "w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części". Przepis art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r., należy rozumieć w ten sposób, że w okolicznościach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez pozwolenia, właściwy organ nadzoru budowlanego stosuje środki przewidziane w art. 50, art. 51 tej ustawy dla samowolnego wykonania robót budowlanych oraz w art. 57 ust. 7, dotyczącego samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Przepis art. 71a Prawa budowlanego miałby zastosowanie do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (jego części), gdyby zdarzenie to miało miejsce po wejściu w życie tego przepisu, tj. po dniu 31 maja 2004 r. W ocenie Sądu, organ wydając zaskarżone postanowienie, nie rozważył, czy przepis art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego miał zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, mając na uwadze treść art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. nowelizującej Prawo budowlane. W sytuacji, gdy powołany wyżej przepis nie miał zastosowania, kwestię zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia regulowałby wskazany wyżej art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten nakazywał stosować odpowiednio m.in. przepis art. 50 Prawa budowlanego, który w ust. 5 przewidywał możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Rozpoznając sprawę ponownie organ drugiej instancji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], znak: [...], na podstawie art. 134 w związku z art. 141 § 1 i art. 144 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1623.) stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy przywołał opisany wyżej wyrok Wskazał, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna wyrażona w wyroku sądu jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej zarówno, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego. Wskazał, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nie zostało wyeliminowane z obrotu prawego. Biorąc pod uwagę, że rozstrzygnięcie organu powiatowego zostało wydane w oparciu o art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego (dodany przepisem art. 1 pkt 31 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888)), zgodnie z którym stronom postępowania nie przysługuje zażalenie na postanowienie wydane w tym trybie, niedopuszczalne jest rozpoznanie zażalenia A. S. na postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie ma możliwości merytorycznego zakwestionowania podstawy prawej zastosowanej przez organ powiatowy, w przypadku gdy na postanowienie organu nie przysługuje zażalenie. Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy z przepisu wyraźnie wynika, że zażalenie jest dopuszczalne. W innych przypadkach postanowienia wydane przez organ stopnia podstawowego są ostateczne, tzn. nie przysługuje na nie zażalenie (mogą one być skarżone dopiero z decyzją merytorycznie rozstrzygająca sprawę). Zdaniem organu drugiej instancji, to organ powiatowy ponownie prowadząc postępowanie w sprawie zobowiązany jest zastosować się do wszystkich wytycznych wskazanych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2012r., sygn. akt: VII SA/Wa 342/12, gdyż pozostające w obrocie prawnym postanowienie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Organ powinien zatem rozważyć możliwość uchylenia własnego postanowienia nr [...] na podstawie art. 77 § 2 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożyła A. S.. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: 1) art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) oraz art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.) przez niezastosowanie się przez stronę przeciwną do oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 2012 r. (sygn. akt: VII SA/Wa 342/12) uchylającego postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r.2) art. 141 § 1 k.p.a. w związku z art. 71 ust. 3 i w zw. z art. 50 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. Nr 89. poz. 414), w brzmieniu obowiązującym w dacie rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego będącego przedmiotem sprawy tj. w dniu 18 marca 1996 r., przez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia, podczas gdy wymienione przepisy przewidują możliwość zaskarżenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Dla rozpoznania niniejszej sprawy wiążąca jest ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania, zawarte w opisanym powyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zgodnie z przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że organ administracji państwowej, oraz sąd administracyjny rozpoznając sprawę ponownie nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem Sądu, a zobowiązany jest do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu poglądowi w pełnym zakresie. Bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych, co do dalszego biegu postępowania może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany (po wydaniu wyroku) stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także - po wzruszeniu wyroku w przewidzianym do tego trybie. W niniejszej sprawie taka okoliczność nie zachodzi. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organ wydał zaskarżone postanowienie bez uwzględnienie stanowiska sądu zawartego w uzasadnieniu w/w wyroku. Organ, mimo jednoznacznego wskazania w ww. wyroku nie rozważył, czy przepis art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego miał zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, mając na uwadze treść art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. nowelizującej Prawo budowlane. W sytuacji, gdy powołany wyżej przepis nie miał zastosowania, kwestię zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia regulowałby wskazany wyżej art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten nakazywał stosować odpowiednio m.in. przepis art. 50 Prawa budowlanego, który w ust. 5 przewidywał możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Organ, dla powyższej oceny, nie uwzględnił też omówionego przez sąd materiału dowodowego, który pozwala na ocenę istotnej dla rozpoznania zażalenia daty zmiany sposobu użytkowania obiektu. Wskazania organ drugiej instancji, skierowane do postępowania przed organem pierwszej instancji, nie mogą zostać zaakceptowane przez Sąd w świetle powołanego wyroku i zawartej tam oceny sprawy i sposobu jej rozpoznania. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012r., poz. 270).